Rapport explicatif

Rapport

1 Genèse du projet

1.1 Création d’une base constitutionnelle pour l’initiative populaire générale

1.1.1 Une première tentative à l’approche des années 90 : 87.224 Iv. pa. Introduction de l’initiative unique

L’initiative populaire générale occupe depuis près de 30 ans déjà les esprits qui se penchent sur la réforme des droits populaires et sur la refonte de la Constitution. Plusieurs propositions visant à l’introduction de cet outil figurent dans le projet établi en 1977 par la commission d’experts chargée d’examiner la refonte de la Constitution, ainsi que dans l’étude pilote effectuée en 1985 par le DFJP en vue d’une nouvelle constitution. L’idée consiste alors à proposer une nouvelle forme d’initiative populaire, dans laquelle l’Assemblée fédérale détermine à quel échelon normatif l’objet de l’initiative sera réalisé. Selon ses promoteurs, le principal avantage de cette solution réside dans la possibilité de retirer de la Constitution fédérale des dispositions jugées peu adaptées à la position qu’elle revêt dans la hiérarchie des normes.

À la fin des années 80, le même outil se retrouve au cœur du débat politique. Par exemple, l’initiative parlementaire déposée le 4 juin 1987 par le groupe UDC vise à modifier la Constitution afin d’introduire l’initiative unique. La notion d’« initiative unique » est utilisée à l’époque parce que l’outil proposé est censé être aussi bien une initiative constitutionnelle qu’une initiative législative, et qu’il est destiné à remplacer les différentes formes existantes de l’initiative populaire. Sur le principe, l’objectif convainc le Conseil national : la commission chargée de l’examen préalable propose, par 21 voix contre 0 et 1 abstention, de donner suite à l’initiative à condition que l’initiative revêtant la forme d’un projet rédigé reste parallèlement en vigueur. Le conseil se rallie à cette proposition le 13 mars 1989, sans opposition (BO N 1989 408). Chargée d’élaborer la modification de la Constitution, la commission se consacre longuement aux questions que pose l’introduction de l’initiative unique. Elle sollicite même les conseils de plusieurs experts en droit constitutionnel et politologues.

Les conclusions de ces travaux sont sans appel : « En conclusion, il faut constater que la réglementation de l’initiative de type unique dans le cadre de la constitution en vigueur serait dans tous les cas très compliquée [en italique dans le document original]. Or l’exercice des droits populaires devrait être facile et compréhensible pour tout le monde. Les complications liées à l’initiative de type unique ne contribueraient pas à accroître l’intérêt des citoyens pour la politique » (FF 1991 III 891).

De fait, la commission ne trouve aucune solution permettant d’éliminer les divergences qui apparaissent entre les Chambres fédérales au sujet d’initiatives de type unique, en vue de la protection juridique contre une manipulation abusive d’une initiative de type unique par l’Assemblée fédérale et en vue de la formulation de contre-projets opposés aux initiatives de type unique.