Rapport explicatif

En fin de compte, l’évaluation des effets par la commission se révèle négative. La commission constate que l’initiative revêtant la forme d’un projet rédigé est la plus couramment utilisée, tandis que celle revêtant la forme d’une proposition conçue en termes généraux ne rencontre guère d’intérêt : « On peut en conclure que si l’initiative de type unique laisse à l’Assemblée fédérale une grande latitude pour la mise au point de textes législatifs définitifs, elle n’éveillera également que fort peu d’intérêt » (FF 1991 III 889).

En conséquence, la commission propose au Conseil national, dans un rapport daté du 20 juin 1991 et par 13 voix contre 6, de classer l’initiative. Le conseil se rallie à cette proposition le 23 septembre 1991, par 64 voix contre 41 (BO N 1991 1617).

1.1.2 Une nouvelle tentative dans le cadre du projet « Constitution fédérale. Réforme » (96.091)

En dépit de ce verdict sans appel de la commission du Conseil national concernant la viabilité de l’initiative unique, celle-ci revient sur le devant de la scène quelques années plus tard : dans le cadre du projet « Constitution fédérale. Réforme » (96.091), l’un des volets de la réforme proposée par le Conseil fédéral touche aux droits populaires. Ce volet est présenté par le Conseil fédéral comme un ensemble équilibré visant à affiner quelques-unes des composantes des droits populaires tout en relevant le seuil de déclenchement, et notamment le nombre des signatures requises pour le lancement d’une initiative populaire et d’un référendum. L’introduction de l’initiative populaire générale figure au chapitre des éléments censés « affiner » le système. Le Conseil fédéral propose que 100 000 citoyens ayant le droit de vote ou huit cantons puissent demander, sous la forme d’une proposition conçue en termes généraux, l’adoption ou l’abrogation de dispositions constitutionnelles ou légales. Si l’Assemblée fédérale est d’accord avec l’initiative, elle élabore un projet correspondant. Si elle la rejette, l’initiative doit être acceptée en votation populaire avant que l’Assemblée fédérale élabore la mise en œuvre.

Dans son message, le Conseil fédéral vante l’initiative populaire générale en la présentant comme un outil très polyvalent, auquel il attribue de nombreux avantages. Il cite notamment la contribution de l’initiative populaire générale à la défense de l’ordre juridique interne, la plus grande marge de manœuvre laissée à l’Assemblée fédérale par rapport à la procédure concernant l’initiative populaire rédigée, et la fonction de référendum législatif suspensif, demandé après coup, que l’initiative populaire générale pourrait également remplir (FF 1997 I 464). Afin de rendre l’initiative populaire générale encore plus attrayante aux yeux des citoyens, le Conseil fédéral propose que seules 100 000 signatures soient requises pour le dépôt d’une telle initiative, alors qu’il en exige désormais 150 000 pour le dépôt d’une initiative populaire rédigée.

L’initiative populaire générale est globalement bien accueillie par les Commissions de la révision constitutionnelle des Chambres fédérales. Toutefois, l’examen de la réforme des droits populaires est marqué par le problème de ce que l’on nomme les « paquets » : les efforts visant à équilibrer le développement des droits populaires et le relèvement des seuils relèguent quelque peu au second plan la nécessaire réflexion sur le contenu des différents outils eux-mêmes. De fait, au final, la réforme échouera précisément à cause de la volonté de présenter un paquet équilibré. Au sein de la commission du Conseil national, le nouvel outil commence certes par réunir une majorité. Cependant, la commission rejette l’augmentation du nombre des signatures