Erläuternder Bericht

Stossrichtungen der neuen besonderen Anforderungen an systemrelevante Banken vor. Nach Absatz 3 müssen die besonderen Anforderungen sodann in einer Verordnung des Bundesrats und in technischen Ausführungsvorschriften der Aufsichtsbehörden (Art. 55 Abs. 1 FINMAG) weiter konkretisiert werden. Soweit die Bundesratsverordnung nicht unmittelbar die Rechte und Pflichten der systemrelevanten Banken begründet, setzt die FINMA die konkreten besonderen Anforderungen, die eine systemrelevante Bank zu erfüllen hat, durch Verfügung fest (Art. 10 E-BankG).

Dieses dreistufige System – Gesetz, Verordnung und Verfügung – stellt die Flexibilität der Regelung, die Möglichkeit der Anpassung an veränderte Verhältnisse, die internationale Koordination sowie die Wirksamkeit und Angemessenheit im Einzelfall sicher. Die Grundsatzentscheide bleiben dabei dem Gesetzgeber vorbehalten.

2.1.4.2 Ausmass und Begrenzung (Art. 9 Abs. 1 E-BankG)

Dem Verhältnismässigkeitsprinzip (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) kommt im Rahmen der Festlegung der besonderen Anforderungen an systemrelevante Banken besondere Bedeutung zu. Die besonderen Anforderungen können erhebliche Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie der betroffenen Banken mit sich bringen. Zudem sind stets Aspekte des Gleichbehandlungsgrundsatzes betroffen, weil systemrelevante Banken Anforderungen erfüllen müssen, denen die übrigen Banken nicht unterliegen. Absatz 1 hält daher ausdrücklich fest, dass die besonderen Anforderungen dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechen müssen. Die Forderung, wonach sich Umfang und Ausgestaltung der Massnahmen nach dem Grad der Systemrelevanz richten und die Auswirkungen der Massnahmen auf die betroffenen Banken und den Wettbewerb zu berücksichtigen sind, ist ein Teilaspekt des Verhältnismässigkeits- und Gleichbehandlungsprinzips. Letztlich haben die von der FINMA im Einzelfall angeordneten Massnahmen einer Prüfung anhand des Verhältnismässigkeitsprinzips standzuhalten.

Wesentlicher Aspekt der Verhältnismässigkeitsprüfung ist neben dem Wirksamkeitsnachweis namentlich der Ursachen-Wirkungszusammenhang sowie eine Kosten-Nutzen-Analyse der besonderen Anforderungen. Bezüglich Kosten gilt dabei, dass sie, soweit sie lediglich durch den Wegfall einer allfälligen faktischen Staatsgarantie entstehen, nicht nur verhältnismässig, sondern auch zweckkonform sind. Dadurch wird die Wettbewerbsverzerrung beseitigt. Aber auch weitergehende Kosten, welche namentlich durch organisatorische Massnahmen entstehen, können durchaus verhältnismässig sein, wenn sie in einem angemessenen Verhältnis zur Risikoreduktion bzw. zum Nutzen stehen.

Die Massnahmen haben international anerkannten Standards Rechnung zu tragen. Von internationalen Vorgaben soll nicht ohne Grund abgewichen werden. Dies trifft in besonderem Mass auf internationale Regelwerke wie etwa den „Sound Principles for Liquidity“ des Basler Ausschusses zu. Dadurch werden internationale Kompatibilität und Vergleichbarkeit sichergestellt. Zudem sind international anerkannte Mindeststandards einzuhalten. Dies schliesst es aber nicht aus, dass die Massnahmen in der Schweiz – wie es schon bisher möglich war – substantiell über Mindestanforderungen anderer Staaten oder internationaler Gremien hinausgehen.

Die in der Schweiz vorgesehenen Massnahmen dürfen schliesslich, im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben, auch eine andere Richtung einschlagen als internationale Bestrebungen. Bei der Frage, ob und in welchem Umfang von internationalen Vorgaben und Mindeststandards abgewichen werden darf, ist die spezielle Bankenstruktur der Schweiz zu beachten. Die Risiken der systemrelevanten Banken in der