Erläuternder Bericht

1.1.2 Problematik

Die Frage, ob und in welchen Formen Bundesbehörden mit ausländischen Behörden zusammenarbeiten dürfen, hat in den letzten Jahren deutlich an rechtlicher und politischer Brisanz gewonnen: Mit welchen – rechtlichen oder politischen – Argumenten kann eine Bundesbehörde ein ausländisches Ersuchen um Amtshilfe ablehnen? Unter welchen Voraussetzungen kann Privaten die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden erlaubt oder ausdrücklich untersagt werden? Wie müssen die Rechtsgrundlagen ausgestaltet sein, damit eine ausländische Behörde auf schweizerischem Hoheitsgebiet Amtshandlungen vornehmen darf? Um Antworten auf diese Fragen zu finden, muss man sich bewusst werden, welche staatlichen Anliegen überhaupt auf dem Spiel stehen:

Einerseits hat die Schweiz ein vitales Interesse an einer reibungslosen und von gegenseitigem Vertrauen geprägten Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden, um öffentliche Aufgaben wirkungsvoll erfüllen zu können und Anliegen zu verwirklichen, welche die Schweiz mit dem Ausland und der Völkergemeinschaft teilt. Die Wahrnehmung der vielfältigen öffentlichen Aufgaben, mit denen die Bundesbehörden betraut sind, ist auf eine funktionsfähige Behördenzusammenarbeit auf den Gebieten des Verwaltungs-, Straf- oder Zivilrechts angewiesen. Das Bundesrecht regelt daher für zahlreiche Sachgebiete, wie ausländischen Verwaltungsstellen Amtshandlungen auf schweizerischem Hoheitsgebiet gestattet oder mit welchen anderen Instrumenten (Amtshilfemassnahmen, Bewilligungen für die Vornahme von Amtshandlungen etc.) sie bei der Abwicklung eigener Verfahren unterstützt werden können.

Andererseits kann die Zusammenarbeit nur in gesetzlich oder staatsvertraglich klar definierten Bahnen verlaufen. Gesetzlich oder staatsvertraglich nicht vorgesehene Amtshandlungen auf schweizerischem Hoheitsgebiet müssen zur Wahrung der schweizerischen Souveränität wirksam verhindert werden können. Unerheblich ist dabei, ob die rechtlich fragwürdigen Handlungen direkt von ausländischen Behörden getätigt werden oder diese Private in der Schweiz zu Handlungen – wie etwa die Herausgabe von Kundendaten oder anderen Informationen, die einem Geschäfts-, Berufs- oder Amtsgeheimnis unterstehen – verpflichten wollen, die in Widerspruch zum geltenden Landesrecht stehen. Sichergestellt werden muss auch, dass von ausländischen Verfahren und insbesondere von ausländischen Amtshilfeersuchen Betroffene ihre Rechte wirksam wahrnehmen und nötigenfalls gerichtlich verteidigen können.

Das geltende Bundesrecht kennt verschiedene Verfahren und Formen, um einerseits mit Kooperationsersuchen von ausländischen Behörden umzugehen und um andererseits die schweizerische Gebietshoheit vor Beeinträchtigungen zu bewahren. Es hat sich aber gezeigt, dass die verfügbaren Massnahmen zu wenig aufeinander abgestimmt sind und dass die Rechtslage nur unzureichend harmonisiert ist. Zudem ist es rechtsstaatlich nicht befriedigend, wenn für die Abwehr von Souveränitätsbeeinträchtigungen durch ausländische Amtshandlungen auf verfassungsunmittelbare Verfügungen oder Verordnungen des Bundesrates zurückgegriffen werden muss. Die Optimierung der Rechtslage muss darauf ausgerichtet sein, die bisher erfolgreichen und normalisierten Amtshilfepraktiken in den einzelnen Sachgebieten des Bundesrechts zu sichern und weiterzuentwickeln.