Erläuternder Bericht

1.2 Probleme und Lösungen

1.2.1 Probleme und Lösungen bei der Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden

Den Problemen aus der Praxis der Bundesbehörden ist gemeinsam, dass eine ausländische (Verwaltungs- oder Justiz-)Behörde ein Straf-, Verwaltungs- oder Zivilverfahren nach den Regeln ihres eigenen (ausländischen) Rechts durchführt und in Verbindung damit auf Unterstützung durch die schweizerischen Behörden angewiesen ist, weil sie auf schweizerischem Territorium grundsätzlich keine Amtshandlungen durchführen darf – und zwar unabhängig davon, ob die Amtshandlungen zwangsweise durchgesetzt werden können oder nicht.

Die bestehenden Risiken für die schweizerische Gebietshoheit lassen sich in zwei Gruppen einteilen: Ein besonderes Konfliktpotenzial ergibt sich erstens überall dort, wo nicht nur zwei Rechtsordnungen, sondern verschiedene Rechtssysteme aufeinander treffen. Dies trifft im Verhältnis zu «common law»-Staaten und insbesondere zu den USA zu. Dass etwa die Beweiserhebung in «common law»-Zivilverfahren Sache der Parteien im Rahmen der «pretrial discovery» ist, oder dass amerikanische Verwaltungsbehörden sogenannten «subpoenas» kennen, mit denen für die Herausgabe von Beweismitteln einschneidende Sanktionen (z. B. drastische Geldbussen) angedroht werden können, stellt ein erhöhtes Kollisionsrisiko mit der schweizerischen Rechtsordnung dar. Probleme im Spannungsfeld zwischen Kooperation und Gebietshoheits- bzw. Souveränitätsschutz ergeben sich zweitens dann, wenn Inhalt und Tragweite der bestehenden staatsvertraglichen oder landesrechtlichen Regelungen in hohem Masse auslegungsbedürftig sind oder wenn sich die betroffenen Staaten über den Bestand von Rechtsgrundlagen für die Zusammenarbeit uneinig sind. Unsicherheiten über mögliche Rechtsmittelwege im In- und Ausland erhöhen das Konfliktpotential.

Hat man die möglichen Kollisionsrisiken mit ausländischen Rechtsordnungen identifiziert und sucht man nach Möglichkeiten zur Konfliktvermeidung oder -minimierung, dann muss das Bundesrecht in den betroffenen Sachgebieten folgende vier Grundfragen beantworten:

1. Will die Schweiz überhaupt mit den ausländischen Behörden kooperieren? Gibt es Sachgebiete, in denen eine Zusammenarbeit kategorisch ausgeschlossen sein soll?

2. Welche Formen soll die Zusammenarbeit annehmen (allgemeiner Erfahrungsaustausch, spezifischer Informationsaustausch und wechselseitige Datenbekanntgabe, gemeinsame Erhebungen und Untersuchungen, Vor-Ort-Kontrollen etc.)?

3. Unter welchen Voraussetzungen ist die Schweiz zur Zusammenarbeit im konkreten Einzelfall gewillt? Aus welchen Gründen soll man die Zusammenarbeit, um die ein ausländischer Staat ersucht, verweigern oder ablehnen können?

4. Inwiefern berührt die Zusammenarbeit grundrechtlich geschützte Rechtspositionen Privater und wie können die Risiken für diese Rechtspositionen minimiert oder ausgeräumt werden?

Diese vier Kernfragen können in den einzelnen Sachgebieten des schweizerischen Rechts unterschiedlich beantwortet werden: Während die Kooperationsbereitschaft