Rapport explicatif

1.1.2 Problématique

L’opportunité d’une collaboration des autorités fédérales avec des autorités étrangères et les formes que doit prendre cette collaboration sont devenues un thème d’une grande acuité juridique et politique ces dernières années. Sur la base de quels arguments – juridiques ou politiques – une autorité fédérale peut-elle rejeter une demande étrangère d’assistance administrative ? A quelles conditions des personnes privées peuvent-elles être autorisées, ou expressément empêchées, de coopérer avec les autorités étrangères ? Sur quelle base juridique une autorité étrangère peut-elle être autorisée à procéder à un acte relevant des pouvoirs publics sur le territoire suisse ? Afin de pouvoir répondre à ces questions, nous commencerons par faire l'inventaire des intérêts étatiques en jeu.

D’un côté, la Suisse a un intérêt vital à ce que la collaboration avec les autorités étrangères se passe sans heurts et dans un climat de confiance mutuelle: il s’agit d’accomplir efficacement les tâches publiques et de réaliser des objectifs que la Suisse partage avec d’autres Etats ou avec la communauté internationale dans son ensemble. Pour assumer leurs multiples tâches publiques, les autorités fédérales ont besoin d’une collaboration efficace dans les domaines du droit administratif, du droit pénal et du droit civil. Le droit fédéral règle donc, dans de nombreux domaines, les conditions auxquelles les services administratifs étrangers sont autorisés à accomplir des actes relevant des pouvoirs publics sur le territoire suisse et les mesures (mesures d’assistance administrative, autorisations préalables, etc.) qu’il est possible de prendre pour les aider à mener leurs propres procédures.

D’un autre côté, la collaboration ne peut avoir lieu que dans des limites clairement définies par la loi ou par les traités internationaux. Il faut que la Suisse soit en mesure d’empêcher que des actes d’autorités étrangères soient exécutés sur son territoire sans fondement légal ou conventionnel, afin de préserver sa souveraineté. Peu importe à cet égard que l’acte d’une légalité contestable soit directement le fait d’une autorité étrangère ou que celle-ci tente de contraindre des personnes privées en Suisse à procéder à un acte contraire au droit suisse – tel que la publication de données sur des clients ou d’autres informations couvertes par le secret professionnel, le secret d’affaires ou le secret de fonction. Il faut également garantir que les personnes impliquées dans une procédure étrangère et notamment celles qui font l’objet d’une demande d’assistance administrative puissent se prévaloir efficacement de leurs droits et, s’il le faut, les défendre en justice.

Le droit fédéral prévoit des procédures et des formes qui permettent d’une part de traiter les demandes de coopération des autorités étrangères, d’autre part de préserver la souveraineté territoriale de la Suisse de toute atteinte. Cependant, il est apparu que les instruments dont elle dispose sont mal accordés les uns aux autres et que la législation souffre d’un manque d’harmonisation. De plus, il est insatisfaisant, du point de vue des principes de l’Etat de droit, qu’il faille recourir à des décisions ou ordonnances du Conseil fédéral directement fondées sur la Constitution pour se défendre d’actes des pouvoirs publics étrangers dommageables à la souveraineté de la Suisse. Pour améliorer la situation juridique, il faut consolider et développer, dans les différents domaines du droit fédéral, les pratiques codifiées en matière d’assistance administrative qui ont prouvé leur efficacité.