Erläuternder Bericht

Ausgestaltung reicht in die Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg und wurde aufgrund der seither gemachten Erfahrungen immer wieder verbessert und dem gewandelten wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Umfeld angepasst. Auch wenn nach dem Kalten Krieg das Ausmass der Pflichtlager erheblich reduziert wurde, bedarf das System keiner grundsätzlichen Änderungen. In einzelnen Punkten, etwa der Pflichtlagerfreigabe, sind hingegen gewisse Korrekturen notwendig. Zudem wird die Gesetzesstruktur im Abschnitt über die Vorratshaltung im Vergleich zur heute geltenden Regelungen gestrafft.

Die Vorratshaltung hat lebenswichtige versorgungskritische Güter im Fokus, bei denen in einer Krise erfahrungsgemäss rasch ein allgemeiner Engpass entstehen kann. Der Bundesrat hat deshalb die Kompetenz, solche Güter der Vorratshaltung zu unterstellen (Art. 7 Abs. 1). Man spricht bei dieser obligatorischen Vorratshaltung bestimmter Güter von der Pflichtlagerhaltung.

Die Grundlage der Pflichtlagerhaltung bildet seit jeher der öffentlich-rechtliche Vertrag, eine Vereinbarung zwischen einer staatlichen Behörde und einem Privaten nach Normen des öffentlichen Rechts. Solche Verträge über die Vorratshaltung orientieren sich grundsätzlich am Privatrecht, soweit öffentliches Recht nicht etwas anderes vorsieht. Da die Behörde gegenüber dem Privaten eine hoheitliche und damit eine stärkere Stellung einnimmt, sind in jüngerer Zeit aus rechtsdogmatischen Gründen Zweifel aufgekommen, ob die Vertragsform der geeignete Weg sei, um ein Pflichtlagerverhältnis zu regeln. Aufgrund der hoheitlichen Stellung des Bundes eigne sich dafür vielmehr das Instrument der Verfügung, so diese Meinung. Für die Beibehaltung des Pflichtlagervertrags spricht, dass sich dieses Instrument seit Jahrzehnten bestens bewährt hat und in der Wirtschaft mittlerweile fest verwurzelt ist. In jedem Pflichtlagervertrag gibt es Spielraum für dispositive Bestimmungen mit wesentlichen Vertragsinhalten, den sogenannten Essentialia. So sind Menge, Qualität und Lagerort innerhalb einer gewissen Bandbreite verhandelbar. Der Abschluss eines Pflichtlagervertrags obliegt dem BWL. Notfalls, wenn innert nützlicher Frist kein Vertrag mit den betroffenen Unternehmen zustande kommt, kann das BWL den Vertragsabschluss auch verfügen (Art. 7 Abs. 3).

Da in der Vergangenheit vorwiegend Importgüter in Frage standen, wurde dieses Regime mit dem Mittel der Einfuhrbewilligung durchgesetzt. Der Lagerpflicht unterstehende Güter kann danach nur einführen, wer sich verpflichtet, mit dem Bund einen Pflichtlagervertrag abzuschliessen und einen bestimmten Anteil seiner Einfuhren dauernd an Lager zu legen. Die Generaleinfuhrbewilligung dient der administrativen Erfassung der lagerpflichtigen Betriebe und der Sicherung der Garantiefondseinnahmen. Dieses System erweist sich hinsichtlich der Durchsetzung, vorab für die privaten Garantiefonds (siehe unten Ziff. 2.2.3), als sehr zweckmässig. Vor dem Hintergrund der mittlerweile deutlich gestiegenen Inlandproduktion namentlich von Getreide, Zucker und Speiseöl, gerät die einseitige Belastung der Einfuhren mit Garantiefondsbeiträgen zugunsten der Inlandproduktion jedoch international immer stärker unter Druck. Zudem kann die Schweiz aufgrund dieser Koppelung der Garantiefondsbeiträge an die Einfuhren in Konflikt mit ihren handelsrechtlichen Verpflichtungen geraten, wenn die Grenzbelastung - bestehend aus Garantiefondsbeiträgen und Einfuhrzoll - ein gegenüber der WTO oder Freihandelspartnern, so auch der EU, vereinbartes Maximalniveau übersteigt. Deshalb wurde 2001 für einige Produkte das System des ersten Inverkehrbringens eingeführt. Dieses erlaubt, Importe und Inlandprodukte gleichermassen zu belasten und somit die einseitige Erhebung der Garantiefondsbeiträge auf Einfuhren zu entkoppeln. Während verschiedene Bran-