Erläuternder Bericht

Wirksamkeitsbericht des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen

Die Programmvereinbarung ist das zentrale Umsetzungsinstrument der neuen Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen. In der Programmvereinbarung konkretisieren sich die obgenannten Grundsätze namentlich

– in der Rechtsform der von Bund und Kanton gemeinsam unterzeichneten Vereinbarung;

– in den von Bund und Kantonen für den betreffenden Aufgabenbereich gemeinsam vereinbarten und festgelegten Zielen und Programmen;

– im festgelegten Prozedere der Wirkungs- und Leistungsbeurteilung bzw. des Controlling und Reporting;

– in den im Voraus vereinbarten und festgelegten Finanzierungsleistungen des Bundes. Unterstützt werden sollten mittelfristig angelegte Programme statt wie früher Einzelobjekte. Dabei sollten Pauschal- oder Globalbeiträge2 statt prozentuale Kostenbeteiligungen vorgesehen werden;3

– in den festgelegten Anpassungsmodalitäten beispielsweise bei Änderungen von Rahmenbedingungen;

– in den festgelegten Folgen bei Nichterfüllung der Vereinbarung.

6.2.2 Erwartungen an die Umsetzung

Die seinerzeitige Projektorganisation NFA wie auch der Bundesrat waren sich bereits vor Inkrafttreten der NFA bewusst, dass mit den neuen Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen bei den Verbundaufgaben ein tiefgreifender Richtungswechsel verbunden ist. Die Rede war von einer Abkehr von einem «Denken in Objektbeiträgen» hin zu einem «Denken in Programmen mit Zielen und Indikatoren». Die Umsetzung eines solchen Paradigmenwechsels braucht Zeit.

2 – Ein Pauschalbeitrag ist ein im Voraus festgelegter Beitrag pro Leistungseinheit. Er wird vorzugsweise aufgrund von Standardkosten bestimmt. Die Verwendung des Standardkostenansatzes setzt Klarheit über die Erstellungskosten, die Voraussehbarkeit des Leistungsumfangs und eine genügende Homogenität der Erstellungskosten in den verschiedenen Kantonen voraus.

– Mit einem Globalbeitrag wird zwecks grösstmöglicher Flexibilität der Kantone für ein gesamtes

Mehrjahresprogramm im Voraus ein Gesamtbeitrag festgelegt und in einzelne Jahrestranchen aufgeteilt. Der Gesamtbeitrag kann vom Kanton im Rahmen der Leistungserstellung des gesamten Programms frei verwendet werden. Im Idealfall setzt sich der Globalbeitrag aus der Summe der jeweiligen Produkte aus Mengen (Anzahl Leistungseinheiten) und Preis (Pauschale pro Leistungseinheit) zusammen.

3 Dass aus Sicht NFA den Pauschal- oder Globalbeiträgen gegenüber prozentualen Kostenbeteiligungen grundsätzlich Priorität einzuräumen ist, erklärt sich daraus, dass Pauschal- und Globalbeiträge administrativ einfacher erscheinen und vor allem den haushälterischen Mitteleinsatz der Kantone begünstigen, somit tendenziell zu geringeren Gesamtkosten führen, was wiederum auch dem Bund Vorteile bringt. Das Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1) verlangt in Artikel 7 Buchstabe e (Finanzhilfen) bzw. 10 Absatz 1 Buchstabe c (Abgeltungen) denn auch, dass Subventionen pauschal festgesetzt werden, wenn auf diese Weise ihr Zweck und eine kostengünstige Aufgabenerfüllung erreicht werden können. Für Abgeltungen an Kantone oder ihre öffentlichrechtlichen Gebietskörperschaften gilt gemäss Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe b überdies, dass die Abgeltung in der Regel im Rahmen einer Programmvereinbarung zu gewähren und global oder pauschal festzusetzen ist.

Weiter hielt beispielsweise C. Jeanrenaud auf Seite 38 des von vier Wirtschaftsprofessoren verfassten Gutachtens 1994 zum bundesstaatlichen Finanzausgleich («Der Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen; Expertise zu den Finanzhilfen und Abgeltungen des Bundes an die Kantone», Kurzfassung) fest:

«1. Priorität den Pauschalsubventionen: Die Subventionen sollten als Pauschale und nicht mehr aufgrund der effektiven Kosten entrichtet werden. Die Pauschale kann einer standardisierten Ausgabe […] für eine bestimmte Leistung entsprechen. Erstes Ziel ist, das Verfahren zu vereinfachen und die Verwaltungskosten zu verringern. Das zweite Ziel ist, die kostengünstigsten Leistungen zu fördern. Bei einem Pauschalsystem kann der Empfänger nämlich alle Produktivitätsgewinne, die er erwirtschaftet, für sich beanspruchen.»

Zu einer skeptischen Einschätzung der Kostensenkungsmöglichkeiten gelangt demgegenüber Bussmann aufgrund einer Fallstudie zur Ausbildung des Opferhilfepersonals (vgl. LeGes 2006/2, 109). Auf Grund der Erfahrungen in diesem Bereich und bei den Bauten des Straf- und Massnahmenvollzugs für Erwachsene enthält der Beitrag von Bussmann unter anderem auch Empfehlungen für die Ausgestaltung von Pauschalbeiträgen.