Erläuternder Bericht

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Internationale Entwicklungen

Auf internationaler Ebene sind im Bereich der Unternehmensbesteuerung gegenläufige Trends auszumachen, die sich in den letzten Monaten akzentuiert haben. Einerseits führen zahlreiche Staaten weltweit neue Massnahmen zum Schutz ihres Steuersubstrats ein. Teilweise handelt es sich dabei um neuartige unilaterale Massnahmen. Teilweise gehen diese Massnahmen aus dem wohl bedeutendsten und umfassendsten Projekt der jüngsten Vergangenheit hervor: dem Aktionsplan zur Bekämpfung der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung (Base Erosion and Profit Shifting; BEPS) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Co-Operation and Development; OECD)¹. Andererseits bemühen sich verschiedene Staaten, ihre Standortattraktivität durch steuerliche Massnahmen zu erhöhen. Durch die Kombination von defensiven und attraktiven Massnahmen versuchen insbesondere mittlere und grosse Staaten, ihre Position im Standortwettbewerb für mobile Konzernfunktionen zu verbessern. Dies führt weltweit zu einem angeheizten Steuerwettbewerb und wirkt sich sowohl auf die schweizerische Steuerpolitik als auch die internationale Akzeptanz der Schweizer Unternehmensbesteuerung aus.

1.1.1.1 Jüngere Entwicklungen in der OECD

OECD und G20 (Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer) gehen mit ihrem 2013 lancierten gemeinsamen Projekt BEPS gegen Gewinnverkürzung und -verlagerung vor. Insbesondere soll das Zusammenwirken nationaler Steuergesetzgebungen keine doppelte Nichtbesteuerung von Unternehmensgewinnen mehr ermöglichen. Am 5. Oktober 2015 hat die OECD die Schlussberichte des 15 Massnahmen umfassenden BEPS-Projekts publiziert, welche die Besteuerung am Ort der wirtschaftlichen Tätigkeit wiederherstellen sollen.² Die Ergebnisse des Projekts lassen sich unterteilen in neue Mindeststandards, die Verstärkung bestehender Standards, sogenannte „gemeinsame Ansätze“ und weitere freiwillige Empfehlungen (best practices) sowie eine Auslegeordnung und Grundlagen für weitere Arbeiten in der OECD. Es wird erwartet, dass alle am Projekt beteiligten Staaten und Territorien die vier Mindeststandards umsetzen.

Die vier Mindeststandards betreffen die folgenden Bereiche:

(1) BEPS-Massnahme 5: Wirksame Bekämpfung schädlicher Steuerpraktiken unter Berücksichtigung von Transparenz und Substanz;

(2) BEPS-Massnahme 6: Verhinderung von Abkommensmissbrauch;

(3) BEPS-Massnahme 13: Länderbezogene Berichterstattung; und

(4) BEPS-Massnahme 14: Verbesserung der Wirksamkeit von Streitbeilegungsmechanismen.

Die im November 2012 aufgenommene Prüfung des OECD-Forums über schädliche Steuerpraktiken (Forum on Harmful Tax Practices; FHTP) wurde in den BEPS-Aktionsplan integriert. Das FHTP hat den Mindeststandard der BEPS-Massnahme 5 erarbeitet, der einerseits Anforderungen an die wirtschaftliche Substanz und andererseits den Rahmen für den obligatorischen spontanen Informationsaustausch über Steuerrulings umfasst. Das Kriterium der wirtschaftlichen Substanz, die einer privilegierten Besteuerung durch ein Steuerregime zugrunde liegen muss, dient der Beurteilung der Regimes der Mitgliedstaaten z.B. der Patentboxen. Diese Prüfung wurde mit dem Schlussbericht 2015³ abgeschlossen. Vier der fünf geprüften Schweizer Regimes wurden als „wird derzeit abgeschafft“ beurteilt mit dem Verweis auf den Entwurf des Unternehmenssteuerreformgesetzes III vom 5. Juni 2015 (vgl. Fussnote 1) und die Aussicht auf ihre Ausserkraftsetzung per 1. Januar 2019. Es handelt sich dabei um Verwaltungsgesellschaften, gemischte Gesellschaften, Holdinggesellschaften und Prinzipalgesellschaften. Weiter wurde die Patentbox des Kantons Nidwalden zusammen mit weiteren 15 Patentboxen anderer Staaten als nicht-konform mit dem neuen Substanzkriterium beurteilt (vgl. Ziffer 4.2.2.1). Die angepasste Patentbox des Kantons Nidwalden wurde zwischenzeitlich als nicht schädlich beurteilt.

Die Finanzminister und Notenbankchefs der G20 haben die OECD im September 2015 beauftragt, ein Rahmenwerk zur Umsetzung und Überprüfung der Ergebnisse des BEPS-Projekts zu erarbeiten (sog. Inclusive Framework on BEPS). Eine Teilnahme am Inclusive Framework on BEPS setzt voraus, dass sich ein Staat zur Umsetzung der BEPS-Mindeststandards verpflichtet. Es nehmen 102 Staaten und Territorien teil (Stand 6. Juli 2017), darunter alle OECD- und G20-Staaten, aber insbesondere auch Singapur, Hongkong und Panama. Die Arbeiten des Inclusive Framework on BEPS sollen auch Übergangsfristen für die Abschaffung bzw. Anpassung von als schädlich beurteilten Regimes beinhalten. Die Umsetzung der Mindeststandards durch alle beteiligten Staaten und Territorien wird mittels sog. Peer Reviews überprüft. Damit sollen weltweit gleich lange Spiesse im steuerlichen Standortwettbewerb geschaffen werden. Diese Überprüfung ist bereits angelaufen. Erste Prüfberichte, die auch die Schweiz betreffen, sollen im Verlauf des Jahres 2017 vorliegen. Zudem überprüft das FHTP die Regimes der neuen Mitgliedstaaten des Inclusive Framework on BEPS und überwacht die Umsetzung der im Schlussbericht 2015 gemachten Zugeständnisse.

1.1.1.2 Diskussionen mit der EU

Im Rahmen einer gemeinsamen Erklärung vom 14. Oktober 2014⁴ konnte die Schweiz die seit 2005 bestehende Kontroverse um die Unternehmensbesteuerung mit der EU bereinigen. Die erzielte Vereinbarung enthält keine staatsvertraglichen Verpflichtungen und beschränkt sich auf die Aufzählung von Prinzipien und gegenseitigen Absichten. Der Bundesrat bekräftigt seine Absicht, im Rahmen der Unternehmenssteuerreform III (USR III) die in der Erklärung aufgeführten, international nicht mehr akzeptierten Steuerregimes aufzuheben (Regelungen betreffend Verwaltungsgesellschaften, gemischte Gesellschaften, Holdinggesellschaften, Prinzipalgesellschaften und Finance-Branch-Strukturen). Im Gegenzug bestätigen die EU-Mitgliedstaaten ihre Absicht, die entsprechenden Gegenmassnahmen aufzuheben, sobald die betreffenden Regimes abgeschafft sind. Fristen wurden keine festgelegt. In dieser Erklärung verpflichtet sich der Bundesrat, auf die Einführung neuer Massnahmen, die im Widerspruch zu den von der OECD aufgestellten internationalen Standards stehen, zu verzichten. Seit der Ablehnung der USR III in der Volksabstimmung vom 12. Februar 2017 stand die Schweiz in ständigem Kontakt mit den europäischen Behörden. Sie hat mehrfach bestätigt, sich für die Abschaffung der in der gemeinsamen Erklärung aufgeführten Steuerregimes einsetzen zu wollen. Insbesondere wurde die Schweiz im Juni 2017 an eine Sitzung der Gruppe zum Verhaltenskodex eingeladen, um eine Auslegeordnung über die Abschaffung der Steuerregimes zu präsentieren.