Erläuternder Bericht

AS 2030/35

1 Ausgangslage und Rahmenbedingungen

1.1 Ausgangslage

Am 9. Februar 2014 haben Volk und Stände der Vorlage über die Finanzierung und den Ausbau der Bahninfrastruktur (FABI) mit klarer Mehrheit zugestimmt. Die Verfassungs- und Gesetzesgrundlagen sind auf 1. Januar 2016 in Kraft getreten (AS 2015 651; BBl 2014 4113, BBl 2012 1577). Einzelheiten zur FABI Gesetzgebung werden in der Verordnung über die Konzessionierung, Planung und Finanzierung der Bahninfrastruktur (KPFV) geregelt1.

Mit der Annahme der Vorlage hat das Stimmvolk den zeitlich unbefristeten Bahninfrastrukturfonds (BIF) in der Verfassung verankert. Der BIF hat den früheren FinöV-Fonds auf diesen Zeitpunkt hin abgelöst und wird über zweckgebundene Einnahmen gespeist (u.a. LSVA, Bundesbeitrag, MWST.). Der BIF finanziert – im Gegensatz zum früheren FinöV-Fonds – auch den Betrieb und Substanzerhalt der gesamten Bahninfrastruktur. Diese haben Vorrang vor dem Ausbau der Infrastruktur. Der Fonds kann Reserven anlegen, jedoch keine Verschuldung eingehen. Die Einnahmen bestimmen somit die maximal möglichen Ausgaben.

Der BIF ermöglicht eine rollende Planung und stellt die nötigen finanziellen Mittel bereit, um die Bahninfrastruktur bedarfsgerecht und schrittweise auszubauen. Den Rahmen dafür bildet das strategische Entwicklungsprogramm (STEP), das sich auf Bedarfsnachweise und Angebotskonzepte stützt. Der erste Ausbauschritt (Ausbauschritt 2025) im Rahmen von STEP umfasst Investitionen von 6,4 Milliarden Franken. Der entsprechende Bundesbeschluss war ebenfalls Bestandteil der Vorlage FABI. Dieser Ausbauschritt ist zurzeit in Umsetzung. Das Gleiche gilt für das Programm ZEB (Zukünftige Entwicklung Bahninfrastruktur) im Umfang von 5.4 Milliarden Franken, das 2009 vom Parlament beschlossen worden ist. Mit der nun zur Diskussion stehenden Vorlage erstattet der Bundesrat gemäss Eisenbahngesetz (EBG, Art. 48b Abs. 3) Bericht zum Stand des Ausbaus (vgl. Kapitel 2.5 und Anhang 1) und zu den notwendigen Anpassungen des strategischen Entwicklungsprogramms (vgl. Kapitel 2.1.6). Eine weitergehende Überprüfung der Langfristperspektive Bahn und der zugrunde liegenden Prämissen wird im Hinblick auf den nächsten Ausbauschritt ausgelöst (vgl. Kapitel 2.2).

Mit dem Bundesbeschluss über den Ausbauschritt 2025 (Art. 1, Abs. 3) hat das Parlament dem Bundesrat zudem den Auftrag erteilt, bis 2018 eine Botschaft über einen zweiten Ausbauschritt 2030/35 vorzulegen (AS 2015 665). Diesen Auftrag erfüllt der Bundesrat mit der hiermit unterbreiteten Vernehmlassungsvorlage.

1.2 Verkehrspolitischer Rahmen nach FABI

In seinem Bericht zur Zukunft der nationalen Infrastrukturnetze in der Schweiz (2010) bezeichnet der Bundesrat die Infrastrukturen als zentral für die Prosperität des Landes. Die Erreichbarkeit und Versorgungssicherheit haben für die Qualität eines Standorts bei fortschreitender Globalisierung eine zunehmende Bedeutung. Eine moderne, leistungsfähige Eisenbahninfrastruktur ermöglicht – zusammen mit einem gut ausgebauten Strassennetz – ein attraktives und intelligent vernetztes Mobilitätsangebot und die wirtschaftliche Beförderung von Gütern. Die Infrastruktur des Schienenverkehrs wird vom Bundesrat zudem als kritisch eingestuft, da Störungen schwerwiegende Konsequenzen für Bevölkerung und Wirtschaft nach sich ziehen können.

Das STEP verfolgt eine langfristige Perspektive. Es enthält ein umfassendes Angebots- und Ausbauprogramm für SBB und Privatbahnen und reicht bis in den Zeitraum um 2050. Es wird entsprechend der gesellschaftlichen und verkehrlichen Entwicklung periodisch nachgeführt. Die vorliegende Vorlage schreibt das STEP fort und enthält – nach dem Ausbauschritt 2025 – den nächsten Ausbauschritt 2030/35.

Mit FABI sind die Abläufe, Zuständigkeiten und die Zusammenarbeit von Bund, Kantonen und Transportunternehmen in der Planung von Angeboten und Ausbauten neu geregelt worden (Art. 48a – 48d EBG). Die an der Planung Beteiligten, insbesondere Kantone und Eisenbahnunternehmen, sind gesetzlich vorgegeben. Zusätzlich wurden die betroffenen Akteure des Güterverkehrs in die Planungen einbezogen, wie dies in Artikel 16 Absatz 2 KPFV vorgesehen ist. Das UVEK hat die Arbeiten für den Ausbauschritt 2030/35 im Jahr 2014 gemäss diesen Vorgaben aufgenommen.

Das Bundesamt für Verkehr (BAV) führt den Planungsprozess. Es hat als Basis dafür die „Dokumentation Planungsgrundlagen STEP Ausbauschritt 2030"2 nach Art. 15 KPFV erarbeitet. Damit verfügen die an der Planung Beteiligten über einheitliche Grundlagen für die Arbeiten am Ausbauschritt 2030/35. Die Prämissen für die Planungen sind dokumentiert und der verkehrs- und finanzpolitische Rahmen, der Planungsprozess, der Terminplan, die Verkehrsprognosen und Bedarfsanalyse sowie die Bewertungsmethodik und die Organisation zwischen den Beteiligten detailliert beschrieben.

1.3 Verkehrsentwicklung und Zukunftsperspektiven

Seit 1980 hat sich der Personenverkehr auf der Schiene mehr als verdoppelt, beim Güterverkehr betrug die Zunahme rund 40 Prozent (Personen- bzw. Tonnenkilometer). Dieser Trend setzt sich gemäss den aktuellen Verkehrsperspektiven des Bundes von 2016 fort. So nimmt die Nachfrage im öffentlichen Personenverkehr bis 2040 – gerechnet ab 2010 – um 51 Prozent zu, in einzelnen Regionen wie Zürich–Winterthur oder am Arc lémanique verdoppelt sie sich sogar. Die Nachfrage beim Güterverkehr auf der Bahn steigt im gleichen Zeitraum um 45 Prozent. Auf der Strasse steigt die Nachfrage um 18 bzw. 33 Prozent. Die Schiene wird ihren Verkehrsanteil (Modal Split) gegenüber der Strasse somit leicht erhöhen. Der Bundesrat geht jedoch weiterhin davon aus, dass sich das Verlagerungsziel im Transitverkehr ohne zusätzliche Massnahmen höchstwahrscheinlich nicht erreichen lässt.3 Die Leistung des Strassenverkehrs wächst wesentlich langsamer, bleibt insgesamt aber auch 2040 deutlich grösser als jene des Schienenverkehrs.

Die Digitalisierung der Gesellschaft wird die Mobilität beeinflussen, zum Beispiel mit multimodalen Verkehrsangeboten, optimierter Verkehrssteuerung oder autonom verkehrenden Fahrzeugen. Dieser Trend kann dazu beitragen, Infrastrukturen und Fahrzeuge besser auszulasten und Nachfragespitzen zu dämpfen. Umgekehrt erleichtert die Digitalisierung die Mobilität und macht sie attraktiver, indem z.B. Individual- und öffentlicher Verkehr enger verzahnt werden und sich leichter kombinieren lassen. Aus heutiger Sicht ist