Rapport explicatif

EA 2030/35

1 Présentation générale du projet

1.1 Contexte

Le 9 février 2014, le peuple et les cantons ont voté le projet de financement et d’aménagement de l’infrastructure ferroviaire (FAIF) à une large majorité. Les bases constitutionnelle et légale sont entrées en vigueur le 1^er janvier 2016 (RO 2015 651; FF 2014 3937, FF 2012 1371). Les détails de la législation FAIF sont précisés par l’ordonnance sur les concessions, la planification et le financement de l’infrastructure ferroviaire (OCPF)1.

En adoptant le projet, le Souverain a inscrit le fonds permanent d’infrastructure ferroviaire (FIF) dans la Constitution. Le FIF a remplacé l’ancien fonds FTP à partir de cette date et il est alimenté par des recettes à affectation obligatoire (entre autres RPLP, contribution fédérale, TVA). Le FIF finance – à la différence de l’ancien fonds FTP – aussi l’exploitation et le maintien de la substance de toute l’infrastructure ferroviaire, qui ont priorité sur l’aménagement de l’infrastructure. Le fonds peut constituer des réserves, mais n’a pas le droit de s’endetter. Les recettes déterminent donc le montant maximal des dépenses.

Le FIF permet une planification roulante et met à disposition les ressources financières nécessaires pour aménager l’infrastructure ferroviaire progressivement et conformément aux besoins. Le cadre est constitué par le Programme de développement stratégique de l’infrastructure ferroviaire (PRODES), qui est fondé sur les besoins attestés et les projets d’offre. La première étape d’aménagement (EA 2025) dans le cadre du PRODES comprend des investissements de 6,4 milliards de francs. L’arrêté fédéral correspondant faisait également partie intégrante du projet FAIF. Cette étape d’aménagement est en cours de mise en œuvre. Il en va de même du programme ZEB (Futur développement de l’infrastructure ferroviaire) dont le crédit de 5,4 milliards de francs a été décidé en 2009 par le Parlement. En présentant le projet soumis ici à la discussion, le Conseil fédéral dresse également, conformément à l’art. 48b, al. 3, de la loi du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF)2, un bilan de l’aménagement (cf. ch. 2.5 et annexe 1) et des adaptations nécessaires du PRODES (cf. ch. 2.1.6). Dans l’optique de la prochaine étape d’aménagement, la stratégie à long terme Rail et ses prémisses ont fait l’objet d’une vérification plus approfondie (cf. ch. 2.2).

Par l’arrêté fédéral sur l’étape d’aménagement 2025 (art. 1, al. 3), le Parlement a aussi chargé le Conseil fédéral de présenter en 2018 un message sur une deuxième étape d’aménagement 2030/35 (RO 2015 665). Le Conseil fédéral s’acquitte de cette mission avec le présent projet à mettre en consultation.

1.2 Contexte de politique des transports après FAIF

Dans son rapport sur l’avenir des réseaux infrastructurels nationaux de Suisse (2010), le Conseil fédéral estime les infrastructures primordiales pour la prospérité du pays. Dans un contexte de mondialisation croissante, l’accessibilité et la sécurité d’approvisionnement prennent de plus en plus d’importance pour la qualité d’un site. Une infrastructure ferroviaire moderne et performante permet – avec un réseau routier bien aménagé – d’offrir une mobilité attrayante et intelligente et d’acheminer économiquement les marchandises. Le Conseil fédéral juge également critique l’infrastructure de la circulation ferroviaire, car les dérangements peuvent entraîner des conséquences très lourdes pour la population et pour l’économie.

Le PRODES poursuit une perspective à long terme. Il contient une offre de prestations et un programme d’aménagement complets pour les CFF et pour les chemins de fer privés. Sa portée s’étend jusqu’en 2050. Il est mis à jour périodiquement en fonction de l’évolution sociale et mobilitaire. Le présent projet poursuit le PRODES et contient – après l’EA 2025 – la prochaine étape d’aménagement 2030/35.

Le programme FAIF a réorganisé les processus, compétences et la collaboration entre la Confédération, les cantons et les entreprises de transport dans la planification des offres de prestations et des aménagements (art. 48a – 48d LCdF). Les participants à la planification, notamment les cantons et les entreprises ferroviaires, sont imposés par la loi. De plus, les acteurs concernés du transport de marchandises ont été impliqués dans la planification, comme le prévoit l’art. 16, al. 2, OCPF. Le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) a entrepris les travaux pour l’étape d’aménagement 2030/35 en 2014 conformément à cette disposition.

L’OFT dirige le processus de planification. À cet effet, il a élaboré la «Documentation des bases de planification PRODES, étape d’aménagement 2030»3 selon l’art. 15 OCPF. Ainsi, les participants à la planification disposent de bases standardisées pour les travaux de l’étape d’aménagement 2030/35. Ces bases décrivent les prémisses de la planification, le cadre de politique mobilitaire et financière, le processus de planification, l’échéancier, les prévisions du trafic, l’analyse des besoins, la méthode d’évaluation et l’organisation entre les participants.

1.3 Évolution des transports et perspectives d’avenir

Depuis 1980, le transport de voyageurs sur le rail a plus que doublé, et la croissance du transport de marchandises atteint environ 40 % (voyageur- ou tonne-kilomètres). Cette tendance se maintient selon les prévisions du trafic actualisées en 2016 de la Confédération: la demande de transport public de voyageurs va encore augmenter de 51 % jusqu’en 2040 – à compter de 2010 –, et même doubler dans certaines régions telles que Zurich-Winterthour ou sur l’Arc lémanique. Le transport de marchandises par chemin de fer augmentera de 45 % dans la même période. Sur la route, la demande de transport de voyageurs et de marchandises s’accroîtra respectivement de 18 et de 33 %. Le rail augmentera donc légèrement sa part du marché des transports (répartition modale) par rapport à la route. Le Conseil fédéral estime toutefois que selon toutes probabilités, l’objectif de transfert en trafic de transit ne pourra pas être atteint sans prendre des mesures supplémentaires4. La prestation du trafic routier augmente beaucoup plus lentement, mais restera dans l’ensemble nettement supérieure à celle de la circulation ferroviaire, même en 2040.

1 RS 742.120

2 RS 742.101