Erläuternder Bericht

schlagenen sieben Massnahmen wird seitens Zivildienst ein wesentlicher und unerlässlicher Beitrag zur nachhaltigen Sicherung des Armeebestandes geleistet.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

5.1.1 Rechtsgrundlage

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 59 Absatz 1 der Bundesverfassung¹² (BV), der einen zivilen Ersatzdienst vorsieht. Die Zivildienstgesetzgebung ist Sache des Bundes. Der Bund kann daher in diesem Bereich die erforderlichen Bestimmungen erlassen.

5.1.2 Vereinbarkeit mit den Grundrechten

Die vorgeschlagenen Änderungen des ZDG sind verfassungskonform. Das verfassungsmässige Recht, zivilen Ersatzdienst zu leisten, bleibt im Grundsatz bei allen Massnahmen unangetastet, wobei zu berücksichtigen ist, dass keine Wahlfreiheit zwischen Militär- und Zivildienst besteht. Diesem Prinzip ist – auch unter der Tatbeweislösung – die nötige Nachachtung zu verschaffen.

Wer Militär- oder Zivildienst leistet, befindet sich in einem besonderen Rechtsverhältnis¹³. Dieses zeichnet sich durch eine dreifache Eingliederung aus (personale, räumliche und bürokratisch-hierarchische)¹⁴. In Bezug auf die personale Eingliederung ist der Aspekt der gesteigerten Inpflichtnahme der Betroffenen für einen konkreten öffentlichen bzw. staatlichen Zweck¹⁵ hervorzuheben. So führt die staatliche Gewaltausübung für eine betroffene Person sowohl in objektiver als auch in subjektiver Hinsicht zu einschneidender und nachhaltiger Veränderung ihrer Gesamtbefindlichkeit¹⁶. Eine solch gesteigerte Inpflichtnahme dürfte sich typischerweise im Militärdienst verwirklichen¹⁷. Auch der moderne Sozialstaat kommt nicht ohne staatlichen Zwang aus¹⁸. Dies gilt insbesondere für die Militärdienstpflicht. Erst der Einsatz von Zwangsmitteln ermöglicht dem Staat unter gewissen Umständen, öffentliche Konflikte beizulegen und staats- bzw. sozialschädlichen Tendenzen frühzeitig wirksam entgegenzutreten¹⁹. Das Verhalten des in ein besonderes Rechtsverhältnis eingegliederten modernen Menschen ist in erster Linie an eigenen Interessen orientiert. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der eingegliederte Mensch verantwortungsbewusst, (intrinsisch) eigenmotiviert und -verantwortlich handelt²⁰. Autoritative Instrumente zur Steuerung und Kontrolle sind umso unentbehrlicher, je weniger bei eingegliederten Personen eine konfliktfreie Übereinstimmung und Identifikation mit den Organisationszielen vorausgesetzt werden kann²¹. Dies gilt in besonderem Masse für Personen, die in den Militärdienst eingegliedert sind und aus anderen als Gewissensgründen in den Zivildienst wechseln wollen. Die in dieser Vorlage vorgesehenen sieben Massnahmen liefern seitens Zivildienst die unentbehrlichen Instrumente zur Beeinflussung der Zugänge zum Zivildienst im Sinne einer konsequenteren Durchsetzung der Tatbeweislösung. Damit leistet die Gesetzesänderung beim Zivildienst einen wesentlichen Beitrag zur Sicherstellung der ausreichenden Alimentierung der Armee.

Durch den Eintritt in ein besonderes Rechtsverhältnis und damit in die Eingliederungslage verändert sich der grundrechtliche Status der betroffenen Person markant. Sie hat, bedingt durch erhöhte Duldungs- und Leistungspflichten, mehr oder weniger intensive Einschränkungen ihrer freien Grundrechtsausübung hinzunehmen, was insbesondere für das Leisten von Militärdienst gilt²². Für die Zulässigkeit von Grundrechtseinschränkungen gilt generell die in Artikel 36 BV explizit statuierte Schrankentrias (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit), wobei beim besonderen Rechtsverhältnis der Organisationszweck Anknüpfungspunkt bildet²³.

Vorliegend geht es um eine Abwägung des öffentlichen Interesses an der Erfüllung der Leistungspflicht der Armee auf der einen und der individuellen Grundrechtsinteressen (Verhältnismässigkeit, Rechtsgleichheit, Konformität mit Grund- und Menschenrechten, Gewissensfreiheit) auf der anderen Seite. Mit Blick auf den in Artikel 58 Absatz 2 BV definierten Zweck der Armee ist das öffentliche Interesse an einer bedarfsgerechten Alimentierung der Armee zur nachhaltigen Sicherstellung der sicherheitspolitisch geforderten Leistungen als höher zu gewichten, als das Interesse von Militärdienstpflichtigen an möglichst attraktiven Modalitäten beim Wechsel vom Militär- in den Zivildienst. Das Interesse an einem störungsfrei funktionierenden Verwaltungsapparat akzentuiert sich in Bezug auf die Institution Armee je nach Zeitpunkt, in welchem um einen Wechsel von der Armee zum Zivildienst ersucht wird. So besteht bereits nach heutigem ZDG kein Anspruch auf sofortige Beendigung der Militärdienstpflicht. Je nach Zeitpunkt der Einreichung eines Zulassungsgesuchs bestehen schon heute gewisse Wartefristen bis zur Zulassung¸ allerdings ohne genügenden Effekt. Mit den vorgeschlagenen Massnahmen wird verhindert, dass das Funktionieren der Institution Armee empfindlich beeinträchtigt wird. Die Umsetzung der sieben Massnahmen liegt im hochgewichtigen öffentlichen Interesse und ist im Rahmen des besonderen Rechtsverhältnisses vom Organisationszweck der Armee abgedeckt.

Die Eingliederung in Armee und Zivildienst führt bei Umsetzung der sieben Massnahmen nicht zu einer Unterdrückung sämtlicher (Freiheits-)Bedürfnisse. Die mit der Eingliederung verbundene Beschränkung der individuellen grundrechtlich geschützten Freiheitssphäre geht nicht über das hinaus, was der konkrete Eingliederungszweck erfordert²⁴.

Mit Blick auf die Massnahmen 1 und 2 ist festzuhalten, dass an den Tatbeweis, einen länger dauernden Zivildienst zu leisten, umso höhere Anforderungen gestellt werden sollen, je mehr Dienst ein Militärdienstpflichtiger in der Armee geleistet hat. Eine Ungleichbehandlung nach Zeitpunkt der Zulassung zum Zivildienst ist gewollt und erscheint gemessen am Rechtsgleichheitsgebot, am Verhältnismässigkeitsprinzip (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne, inklusive Verbot, den Zivildienst als Bestrafung auszugestalten) und am Grundsatz von Gleichwertigkeit von Militärdienst und Zivildienst vertretbar.