Erläuternder Bericht

E-Zigaretten gelten bis anhin als Gebrauchsgegenstände und fallen unter den Anwendungsbereich des Lebensmittelgesetzes vom 20. Juni 2014 (LMG; SR 817.0). Auf Bundesebene existieren für den Verkauf, die Werbung und den Jugendschutz keine Vorschriften. Einzelne Kantone wie Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Freiburg, Genf, Neuenburg und Wallis haben damit begonnen, E-Zigaretten zu regulieren. Das neue Tabakproduktegesetz vom 1. Oktober 2021³ (TabPG; 15.075), welches voraussichtlich 2023 in Kraft treten wird, sieht für E-Zigaretten neue Bestimmungen vor, insbesondere: Die Abgabe an Minderjährige wird schweizweit verboten und es gelten Einschränkungen bei der Vermarktung. Hinsichtlich Jugendschutz und Werbung werden E-Zigaretten klassischen Tabakprodukten gleichgestellt. Anlässlich der parlamentarischen Beratungen zum neuen TabPG wurde denn auch die Frage nach der Besteuerung von E-Zigaretten gestellt. Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerats (SGK-S) hat in der Folge im August 2019 mit einer Motion (19.3958 «Besteuerung von elektronischen Zigaretten») verlangt, dass der Bundesrat eine gesetzliche Vorlage erarbeiten soll, damit E-Zigaretten wieder besteuert werden können. Rahmenbedingung dabei sei, dass dem tieferen Schädlichkeitspotential der E-Zigarette Rechnung getragen und dies bei der Höhe des Steuersatzes berücksichtigt werden müsse. Dies ist ein Faktor, der bei der fiskalisch motivierten Funktion der Tabaksteuer bislang nicht im Vordergrund stand.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Bei der Tabaksteuer handelt es sich um eine Verbrauchssteuer. Bei E-Zigaretten unterliegen deshalb nur die Flüssigkeiten und Nachfüllkartuschen der Steuer. Die Geräte selbst werden nicht besteuert. Der Bundesrat sieht eine differenzierte Besteuerung je nach System der E-Zigarette vor.

1.2.1 Flüssigkeiten für Geräte mit nachfüllbaren Behältern (offene Systeme)

Im Grundsatz wäre es möglich, alle Liquids zu besteuern, also auch solche ohne Nikotin. Dies würde aber erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten mit sich bringen, weil Liquids aus Zutaten bestehen, welche seit jeher in verschiedenen Bereichen verwendet werden (z. B. Lebensmittelaromen, Polypropylen Glykol oder Glyzerin). Diese Grundstoffe können Konsumentinnen und Konsumenten frei erwerben und daraus Liquids herstellen. Bei offenen Systemen bestünde daher die Gefahr, dass Konsumentinnen und Konsumenten im Falle einer generellen Besteuerung auf unversteuerte Zutaten ausweichen. Hinzu kommt, dass eine Qualitätssicherung punkto Hygiene und Sicherheit bei selber gemischten Produkten fehlt. Die Wirkung der Steuer würde damit in fiskalwie auch gesundheitspolitischer Hinsicht gefährdet. Daher sollen nur nikotinhaltige Flüssigkeiten besteuert werden.

Um der Forderung nach einem differenzierten Risikoprofil gerecht zu werden, empfiehlt sich innerhalb der Kategorie der Liquids, welche für Geräte mit nachfüllbaren Behältern bestimmt sind, eine weitere Abgrenzung. Die Gefährdung, die von einem Produkt ausgeht, steht in Relation zur Häufigkeit des Konsums und der Abhängigkeit. Zweifelsfrei gründet das Abhängigkeitspotenzial von E-Zigaretten auf dem Nikotin und hängt mit der Höhe der Nikotinkonzentration zusammen. Die Steuer soll deshalb grundsätzlich auf Basis der Nikotinmenge in Milligramm erhoben werden.

Diese Variante ist auch aus Sicht der Wirtschaftsbeteiligten und im Sinne eines einfachen Erhebungssystems zu empfehlen. In vielen Fachgeschäften ist es bereits heute gängige Praxis, dass Konsumentinnen und Konsumenten aromatisierte aber nikotinfreie Liquids kaufen und nach ihren Bedürfnissen vor Ort mit Nikotin anreichern lassen. Bei diesem Prozedere fügt das Fachpersonal den Flüssigkeiten das Nikotin mit sogenannten Nikotinshots hinzu. Dabei handelt es sich um aromaneutrale Substanzen, die über einen hohen Nikotinanteil verfügen. Da neu versteuerte Nikotinshots verwendet würden, spielt es keine Rolle, mit welcher Art und Menge von Liquids sie gemischt werden.

Ein weiterer Vorteil der vorgeschlagenen Steuervariante liegt darin, dass mit ihr technologische Entwicklungen berücksichtigt werden. Bereits heute laufen Bestrebungen der Gerätehersteller, dass die Menge der zu verbrauchenden Flüssigkeit beim Konsum von E-Zigaretten abnimmt, die Nikotinkonzentration aber gleich hoch bleibt oder gar gesteigert wird. Mit einer Besteuerung der enthaltenen Nikotinmenge würde diesem Punkt Rechnung getragen und gleichzeitig die Ergiebigkeit der Steuer langfristig gesichert.