Erläuternder Bericht

Erläuternder Bericht

1 Einleitung

Der vorliegende Bericht umfasst zwei Vorlagen. Die erste Vorlage (vgl. Ziff. 2) betrifft die Übernahme und Umsetzung der Verordnungen (EU) 2021/1134⁹ und (EU) 2021/1133¹⁰ zur Reform des Visa-Informationssystems (VIS) und der damit verbundenen Bedingungen für den Zugang zu anderen EU-Informationssystemen für VIS-Zwecke. Es handelt sich dabei um zwei Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands.

Die zweite Vorlage (vgl. Ziff. 3) betrifft eine von den beiden Schengen-Weiterentwicklungen unabhängige Änderung des AIG. Diese sieht vor, dass die EZV als Strafverfolgungsbehörde zur Verhütung, Aufdeckung oder Ermittlung terroristischer oder sonstiger schwerer Straftaten einen Abfragezugriff auf den CIR sowie Zugang zu den Daten des EES, ETIAS und VIS erhält.

Bereits im Rahmen der Vernehmlassung zur Übernahme und Umsetzung der Rechtsgrundlagen für die Herstellung der Interoperabilität zwischen den EU-Informationssystemen in den Bereichen Grenze, Migration und Polizei (Verordnungen [EU] 2019/817 und [EU] 2019/818; IOP-Verordnungen) ersuchte die EZV in ihrer Funktion als Strafverfolgungsbehörde im Sinne von Artikel 22 der IOP-Verordnungen um einen Abfragezugriff auf den CIR sowie Zugang zu den Daten der Untersysteme des EES, ETIAS und VIS. Um mehr Zeit für die Klärung der rechtlichen Details zu haben und weil sich die Vernehmlassungsteilnehmer nicht zum Abfragezugriff der EZV äussern konnten, wurde entschieden, die Frage des Zugriffs der EZV auf den CIR im Rahmen der IOP-Vorlage auszusparen und hierzu im Rahmen der Übernahme und Umsetzung der vorliegenden VIS-Vorlagen die notwendigen Anpassungen vorzusehen.

2 Übernahme und Umsetzung der EU-Verordnungen (Vorlage 1)

2.1 Ausgangslage

2.1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Im Rahmen des Schengen-Assoziierungsabkommens (SAA)¹¹ hat sich die Schweiz grundsätzlich zur Übernahme aller Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands verpflichtet (Art. 2 Abs. 3 und Art. 7 SAA). Die Übernahme eines neuen Rechtsakts erfolgt dabei im Rahmen eines besonderen Verfahrens, das die Notifikation der Weiterentwicklung durch die zuständigen EU-Organe und die Übermittlung einer Antwortnote seitens der Schweiz umfasst.

Der vorliegende Bericht (Vorlage 1) betrifft die Übernahme und Umsetzung der Verordnungen (EU) 2021/1133 und (EU) 2021/1134 zwecks Reform des VIS-Informationssystems und der damit verbundenen Bedingungen für den Zugang zu anderen EU-Informationssystemen für VIS-Zwecke.

2.1.2 Verlauf der Verhandlungen

Gestützt auf Artikel 4 SAA ist die Schweiz im Rahmen ihres Mitspracherechts berechtigt, im Schengen-Bereich in den zuständigen Arbeitsgruppen des Rates der EU mitzuwirken. Sie kann insbesondere Stellung nehmen und Anregungen anbringen.

Über die zwei Verordnungen wurden während rund zweieinhalb Jahren Beratungen in Brüssel geführt. Die Beratungen wurden in den zuständigen Arbeitsgruppen des Rates, in der Arbeitsgruppe «Visa» (Expertenstufe) sowie der Berater im Bereich Justiz und Inneres (JI-Berater) und im Rat der Justiz- und Innenminister (JI-Rat, Ministerebene) geführt. Diese Gremien tagten als Gemischter Ausschuss (COMIX-Format), das heisst im Beisein der Vertreterinnen und Vertreter der bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands assoziierten Staaten. Die Vertreterinnen und Vertreter des Bundes und der Kantone konnten ihre Haltung zum Verordnungsentwurf im Rahmen dieser Sitzungen aktiv einbringen. Die förmliche Beschlussfassung erfolgte durch die zuständigen Organe der EU. Das Europäische Parlament verabschiedete die Verordnungen am 7. Juli 2021, der Ministerrat am 27. Mai 2021. Die Unterzeichnung erfolgte am 7. Juli 2021.

2.1.3 Verfahren zur Übernahme von Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands

Für die Übernahme und Umsetzung von Schengen-Weiterentwicklungen ist in Artikel 7 SAA folgendes Verfahren vorgesehen: Die EU notifiziert der Schweiz unverzüglich die Annahme der Rechtsakte, die eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands darstellen. Die Schweiz entscheidet, ob sie deren Inhalt akzeptiert und in ihre innerstaatliche Rechtsordnung umsetzt. Der diesbezügliche Beschluss wird der EU innerhalb von 30 Tagen nach Annahme des betreffenden Rechtsakts durch die zuständigen Organe der EU notifiziert.

Die Notifizierung eines Rechtsakts durch die EU und die Antwortnote der Schweiz bilden einen Notenaustausch, der aus Sicht der Schweiz einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Für die Genehmigung dieses Vertrags ist je nach Inhalt des zur Übernahme anstehenden EU-Rechtsakts der Bundesrat oder das Parlament (und das Volk im Rahmen des fakultativen Referendums) zuständig.

Ist die Bundesversammlung zuständig oder sind zur Umsetzung Gesetzesanpassungen notwendig, so setzt der Bundesrat die EU in seiner Antwortnote darüber in Kenntnis, dass die Übernahme der Weiterentwicklung für die Schweiz erst nach Erfüllung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen rechtsverbindlich werden kann (Art. 7 Abs. 2 Bst. b SAA). In diesem Fall verfügt die Schweiz für