Erläuternder Bericht
Vernehmlassung 2021/83: Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen (EU) 2021/1133 und (EU) 2021/1134 zur Reform des Visa-Informationssystems und der damit verbundenen Bedingungen für den Zugang zu anderen EU-Informationssystemen für VIS-Zwecke (Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands) sowie zur Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes · 43 Seiten
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die parlamentarische Genehmigung, einschliesslich eines allfälligen Referendums, über eine Frist von maximal zwei Jahren. Der Fristenlauf beginnt mit der Notifikation der Weiterentwicklung durch die EU. Sind alle verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt, teilt die Schweiz dies dem Rat der EU und der Europäischen Kommission mit. Sofern kein Referendum ergriffen wird, erfolgt diese Mitteilung direkt nach Ablauf der Referendumsfrist. Der Notenaustausch betreffend die Übernahme der Verordnung tritt zum Zeitpunkt der Übermittlung dieser Mitteilung in Kraft, die der Ratifizierung des Notenaustauschs gleichkommt.
Im vorliegenden Fall notifizierte die EU der Schweiz die Verordnungen (EU) 2021/1133 und (EU) 2021/1134 am 8. Juli 2021. Der Bundesrat beschloss am 11. August 2021, die Verordnungen unter Vorbehalt der Erfüllung der verfassungsmässigen Voraussetzungen zu übernehmen, und notifizierte der EU seine Beschlüsse am selben Tag. Die Zweijahresfrist läuft somit ordentlich am 8. Juli 2023 ab. Da dieser Tag jedoch auf einen Samstag fällt, endet die Frist bereits am 7. Juli 2023.
Werden die Verordnungen (EU) 2021/1133 und (EU) 2021/1134 nicht innerhalb dieser Maximalfrist übernommen, würde das in Artikel 7 Absatz 4 SAA vorgesehene Spezialverfahren ausgelöst, bei dem im Rahmen des Gemischten Ausschusses innerhalb von 90 Tagen eine einvernehmliche Lösung gefunden werden muss. Gelingt dies nicht, wird das SAA drei Monate später automatisch beendet
– und infolgedessen auch die Zusammenarbeit von Dublin (Art. 14 Abs. 2 Dublin-Assoziierungsabkommen12).13
2.1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung
Die Vorlage ist in der Botschaft vom 29. Januar 202014 zur Legislaturplanung 2019–2023 nicht angekündigt. Es handelt sich um Schengen-Weiterentwicklungen, die im Rahmen von Ziel Nr. 13 fristgerecht zu übernehmen sind. Gemäss diesem Ziel steuert die Schweiz die Migration, nutzt deren wirtschaftliches und soziales Potenzial und setzt sich für die internationale Zusammenarbeit ein.
Auch die Anpassungen des AIG sind nicht in der Legislaturplanung vorgesehen. Sie erfolgen jedoch ebenfalls im Rahmen von Ziel Nr. 13.
2.2 Grundzüge der Verordnung (EU) 2021/1134 (Änderung der VIS-Verordnung)
Mit der vorliegenden Verordnung wird das Visa-Informationssystem (VIS) aktualisiert und an die möglichen technischen Fortschritte angepasst. Seit 2011 ist das VIS die technische Lösung, um das Verfahren für Visa für einen kurzfristigen Aufenthalt zu erleichtern und es den Visum-, Grenz-, Asyl- und Migrationsbehörden zu ermöglichen, schnell und wirksam die notwendigen Informationen über Drittstaatsangehörige, die ein Visum für die Einreise in die EU benötigen, zu prüfen.
Die migrations- und sicherheitspolitischen Herausforderungen in Europa haben dazu geführt, dass die Europäische Kommission seit 2015 zahlreiche Vorschläge gemacht hat, um die Möglichkeiten zur Bekämpfung der illegalen Migration und zum Schutz der inneren Sicherheit zu optimieren. Ziel ist es, die heutigen Schengen-Instrumente (Eurodac15, VIS, API16, SIS17) zu stärken und zu verbessern, aber auch neue Möglichkeiten (EES18 und ETIAS19) zu schaffen.
Am 20. Mai 2019 verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union die zwei Interoperabilitätsverordnungen, welche die Herstellung der Interoperabilität zwischen den EU-Informationssystemen ermöglichen.20 Mit der Interoperabilität
wird ein «europäisches Suchportal» (ESP) geschaffen, das die gleichzeitige Abfrage in allen relevanten Informationssystemen ermöglicht.
12Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft vom 26. Oktober 2004 über die Kriterien und
Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags, SR
0.142.392.68.
13 Vgl. Botschaft zur Genehmigung der bilateralen Abkommen II, BBl 2004 6133 ff.
14 BBl 2020 1777
15 Eurodac ist eine europäische Datenbank, in der die Fingerabdrücke von Asylsuchenden und von im Schengen-Raum aufgegriffenen Personen mit unbefugtem Aufenthalt gespeichert werden. Diese Datenbank ist seit dem 15. Januar 2003 in Betrieb.
16 Das SEM kann gestützt auf Artikel 104 AIG Fluggesellschaften verpflichten, für ausgewählte Flüge aus Drittstaaten sogenannte «Advance Passenger Information» (API), d. h. Personalien sowie Angaben zum Reisedokument und zum Flug, zuhanden der Grenzkontrollorgane zu übermitteln. Die zuständigen Grenzkontrollbehörden haben über das API-System einen Online-Zugriff auf die API-Daten und können so die Flugzeit nutzen, um bereits vor der Landung erste Abklärungen zu den beförderten Passagieren zu tätigen.
17 Als gemeinsames Fahndungssystem ist das SIS das wichtigste Element der Schengener Polizeizusammenarbeit. Es enthält Informationen zu gesuchten oder vermissten Personen sowie gesuchten Fahrzeugen und Sachen. Im SIS werden zudem Einreiseverbote und künftig auch Rückkehrentscheide ausgeschrieben.
18 Das EES ist eines der neuen EU-Informationssysteme im Migrationsbereich, das inskünftig die Ein- und Ausreise von Drittstaatsangehörigen für den Kurzaufenthalt elektronisch zentral erfassen und die Aufenthaltsdauer im Schengen-Raum berechnen wird. Im EES werden zudem auch Einreiseverweigerungen erfasst. Nach der gegenwärtigen Planung soll das System im Mai 2022 in Betrieb genommen werden.
19 Mit dem Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS) wird im Schengen-Raum ein Reisegenehmigungssystem errichtet, das eine Ähnlichkeit mit dem «Electronic System for travel authorisation» (ESTA) der USA aufweist. Visumbefreite Drittstaatsangehörige, die für einen Kurzaufenthalt in den Schengen-Raum einreisen wollen, werden mit wenigen Ausnahmen verpflichtet, vor Antritt ihrer Reise in den Schengen-Raum online eine gebührenpflichtige Reisegenehmigung zu beantragen. Die Reisegenehmigung kostet sieben Euro und ist drei Jahre gültig. Die ETIAS-Reisegenehmigung garantiert keinen Anspruch auf Einreise. Dank dieser Vorprüfung soll das ETIAS die Wirksamkeit der Grenzkontrolle erhöhen sowie Informations- und Sicherheitslücken schliessen.
20 Die zwei EU-Verordnungen wurden der Schweiz am 21. Mai 2019 als Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands notifiziert.