Erläuternder Bericht

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 29. Januar 2020¹⁷ zur Legislaturplanung 2019–2023 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 2020¹⁸ über die Legislaturplanung 2019–2023 angekündigt. Die Verabschiedung des Bundesgesetzes über den Handel mit Foltergütern (Foltergütergesetz, FGG) setzt die Europaratsempfehlung um.

2 Rechtsvergleich mit dem europäischen Recht

Die EU hat seit dem 27. Juni 2005 die Kontrolle über Foltergüter in einer gesonderten Verordnung – der EU-Anti-Folter-Verordnung

– geregelt. Eines der Ziele der Aussenpolitik der EU besteht darin, die Achtung der Grundrechte in Drittländern zu fördern und die Regulierung solcher Güter sicherzustellen. Daher wird diese Verordnung als ein Instrument der Aussenpolitik betrachtet. Die EU hat dazu die erste formale regionale Handelskontrollregelung in diesem Bereich eingeführt. Das absolute Verbot der Folter, das in den Menschenrechtskonventionen der UNO verankert ist, findet sich auf EU-Ebene in der Charta der Grundrechte wieder. Artikel 2 Absatz 2 der Charta besagt, dass niemand zur Todesstrafe verurteilt oder hingerichtet werden darf. Artikel 4 der Charta besagt, dass niemand der Folter oder einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe unterworfen werden darf. Das absolute Verbot von Folter und Misshandlung ist für die Schweiz in den wichtigsten Menschenrechtsübereinkommen und der EMRK verankert.

Die EU-Anti-Folter-Verordnung enthält Verbote und Bewilligungspflichten für den Aussenwirtschaftsverkehr von Gütern, die zur Vollstreckung der Todesstrafe, zur Folter oder anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe verwendet werden können. Die Verordnung umfasst drei Güterlisten:

 Anhang II enthält verbotene Güter, die ausser zur Vollstreckung der Todesstrafe oder der Folter keine andere praktische Verwendung haben. Das Verbot betrifft die Einfuhr, Ausfuhr, Durchfuhr, Vermittlung, die Erbringung technischer Unterstützung, das Ausstellen auf Messen sowie Werbung.

 Anhang III enthält die Kontrollliste für Güter, die zur Folter verwendet werden könnten. Bewilligungspflichtig sind die Ausfuhr, Vermittlung und die Erbringung technischer Unterstützung.

 Anhang IV enthält die Kontrollliste für Güter, die zur Vollstreckung der Todesstrafe verwendet werden könnten. Auch für diese Güter ist die Ausfuhr, Vermittlung und Erbringung technischer Unterstützung bewilligungspflichtig.

Die Verordnung regelt weder die Einfuhr von Gütern des Anhangs III oder IV in die EU noch die Verbringung solcher Güter zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Sie verbietet auch nicht den EU-internen Handel mit Gütern des Anhangs II. Diese Regelung ist rechtsverbindlich und gilt unmittelbar in allen EU-Mitgliedstaaten. Um den Verwaltungsaufwand für Unternehmen bei der Ausfuhr lebensrettender Arzneimittel so gering wie möglich zu halten, sieht die Verordnung ein System globaler Ausfuhrgenehmigungen für Güter des Anhangs IV vor. Um eine allgemeine Ausfuhrgenehmigung zu erhalten, müssen die Firmen nachweisen, dass sie über angemessene Kontrollen verfügen, um den Verkauf dieser Arzneimittel zur Vollstreckung der Todesstrafe zu verhindern.

Die zuständige Behörde kann eine Bewilligung ablehnen, wenn ein hinreichender Grund zur Annahme besteht, dass die in Anhang III aufgeführten Güter zum Zwecke der Folter oder die in Anhang IV aufgeführten Güter zur Vollstreckung der Todesstrafe verwendet werden. Darüber hinaus ist die Durchfuhr der in Anhang III und IV aufgeführten Güter verboten, wenn dem Durchführer bekannt ist, dass diese Güter zur Folter verwendet werden. Bei der Entscheidung über die Erteilung von Bewilligungen berücksichtigen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten verfügbare internationale Gerichtsurteile sowie die Untersuchungsergebnisse der zuständigen Gremien der UNO, des Europarats und der EU sowie die Berichte des vom Europarat eingesetzten Europäischen Ausschusses zur Verhinderung von Folter und des UNO-Sonderberichterstatters für Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe. Andere relevante Informationen, einschliesslich verfügbare nationale Gerichtsurteile, Berichte oder sonstiger Informationen von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Informationen über Ausfuhrbeschränkungen des Bestimmungslandes für die in den Anhängen II und III aufgeführten Güter können ebenfalls berücksichtigt werden.

Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten sind dafür verantwortlich, die Einhaltung der Verbote und Genehmigungspflichten der Verordnung zu überwachen. Die Verantwortung für den Erlass von Sanktionsvorschriften liegt bei den Mitgliedsstaaten, wobei diese wirksam, verhältnismässig und abschreckend sein müssen (Artikel 33 Absatz 1 EU-Anti-Folter-Verordnung). Die EU-Anti-Folter-Verordnung verpflichtet die Mitgliedsstaaten, jährliche Tätigkeitsberichte zu veröffentlichen in denen relevante Lizenzanträge und Genehmigungen detailliert aufgeführt sind. Zudem wird verlangt, dass alle fünf Jahre eine umfassende Überprüfung der Umsetzung der Verordnung vorgenommen wird. Die nächste Überprüfung ist für 2025 geplant.

3 Grundzüge der Vorlage

3.1 Die beantragte Neuregelung

Das neue Foltergütergesetz soll den grenzüberschreitenden Handel mit Gütern, die zur Vollstreckung der Todesstrafe oder zum Zweck der Folter oder einer anderen grausamen, unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe verwendet werden können, regeln. Die Nachführung der Güterlisten verbliebe dabei in der Kompetenz des Bundesrates und würde über die Änderung der Anhänge zu einer entsprechenden Verordnung erfolgen.

Das Gesetz soll zwischen den Foltergütern, deren Handel grundsätzlich verboten ist, Güter, die auch zur Folter verwendet werden können und Arzneimittel, die zur Vollstreckung der Todesstrafe verwendet werden können, unterscheiden.

 Die Einfuhr, die Ausfuhr und die Durchfuhr von Foltergütern soll verboten werden. Darüber hinaus soll auch die Bereitstellung von technischer Hilfe im Zusammenhang mit Foltergütern sowie deren Bewerbung und Präsentation auf Messen verboten sein.

 Güter, die auch zur Folter verwendet werden können, sollen bei der Ausfuhr aus der Schweiz der Genehmigungspflicht unterstellt werden. Eine Genehmigungspflicht wäre auch für die Erbringung von technischer Hilfe oder von Vermittlungsdienstleistungen im Zusammenhang mit solchen Gütern erforderlich. Hingegen ist die Durchfuhr solcher Güter untersagt,