Erläuternder Bericht

Bei dieser Ausgangslage erachtet der Bundesrat ein etappiertes Vorgehen für geboten. Die rechtliche Umsetzung der Mindestbesteuerung erfolgt in einem ersten Schritt auf Grundlage einer Verfassungsänderung. Diese soll es dem Gesetzgeber erlauben, beide Säulen des OECD/G20-Projekts einzuführen und dabei nötigenfalls auch von bestehenden verfassungsrechtlichen Prinzipien abzuweichen. Dabei geht es unter anderem um die unterschiedliche Behandlung von grossen und kleineren Unternehmensgruppen, wie sie dem OECD/G20-Projekt immanent ist.

Die Verfassungsänderung umfasst zusätzlich eine Übergangsbestimmung. Darin wird der Bundesrat ermächtigt, die Mindestbesteuerung in einem ersten Schritt auf dem Verordnungsweg zu regeln. Diese Verordnung wird nur solange Gültigkeit haben, bis ein ordentliches Gesetz in Kraft tritt. Dabei enthält die Übergangsbestimmung eine Reihe von verbindlichen Eckwerten, die der Bundesrat in seiner Verordnung zu beachten hat. Ein Grossteil dieser Eckwerte bezieht sich auf die Regelungen der OECD/G20, die übernommen werden. Die Eckwerte regeln aber insbesondere auch die föderale Umsetzung (s. Ziff. 4.2.2).

Der Gesetzgeber wird im Rahmen des nachgelagerten Gesetzgebungsverfahrens nicht an die Eckwerte der Übergangsbestimmung, sondern ausschliesslich an die verfassungsrechtliche Grundnorm gebunden sein.

Der Bundesrat beabsichtigt, die Botschaft zur Verfassungsänderung im Juni 2022 zu Handen des Parlaments zu verabschieden. Sofern die eidgenössischen Räte die Vorlage in der Wintersession 2022 verabschieden, wird die obligatorische Volksabstimmung im Juni 2023 stattfinden.

Der Bundesrat erarbeitet parallel zur vorliegenden Vorlage die temporäre Verordnung zur nationalen Umsetzung von Säule 2. Die Vernehmlassung dazu soll bis im August 2022 eröffnet werden. Es ist denkbar, dass einzelne Regelungsbereiche aufgrund der andauernden Arbeiten auf Stufe OECD/G20 erst zu einem späteren Zeitpunkt in die Vernehmlassung gehen werden.

Der Bundesrat geht von einem Inkrafttreten des nationalen Regelwerks per 1. Januar 2024 aus. Vor diesem Zeitpunkt dürften schweizerische Unternehmensgruppen im Ausland grundsätzlich noch keiner zusätzlichen Besteuerung ausgesetzt sein, wenn sie die Mindestbesteuerung in der Schweiz nicht erreichen. Grund dafür ist, dass die UTPR gemäss OECD/G20 erst 2024 angewendet werden soll. Für ausländische Unternehmensgruppen mit Tochtergesellschaften in der Schweiz ist die Situation jedoch eine andere. Wenn der Staat, in dem die oberste Geschäftseinheit ansässig ist, bereits im Jahr 2023 die IIR eingeführt hat, kann dieser Staat die bei ihm ansässigen Geschäftseinheiten höher besteuern, wenn die Unternehmensgruppe die Mindestbesteuerung in der Schweiz nicht erreicht. Damit wird in solchen Fällen das Ziel verfehlt, kein Steuersubstrat an das Ausland abzugeben. Zudem werden die betroffenen Unternehmensgruppen zusätzliche Steuerverfahren im Ausland gewärtigen.

Theoretisch könnte ein Verlust an Steuersubstrat an das Ausland durch eine rückwirkende Anwendung der Ergänzungssteuer abgewendet werden. Einer rückwirkenden steuerlichen Mehrbelastung steht der Bundesrat jedoch aus prinzipiellen Gründen skeptisch gegenüber. Er wird diese Frage im Lichte des Vernehmlassungsergebnisses noch einmal prüfen.