Rapport explicatif

Condensé

L’ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (RS 946.231.176.72) interdit l’exportation vers la Russie ou l’Ukraine de biens d’équipement militaires, de biens utilisables à des

fins civiles et militaires, de biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au déve-

loppement du secteur de la défense et de la sécurité, de biens et technologies de navigation maritime ainsi que de carburéacteurs et additifs pour carburants, ou soumet ces exportations à autorisation (vers l’Ukraine). La fourniture de services et l’octroi de droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens sont également interdits ou soumis à autorisation. Les interdictions et obligations d’obtenir une autorisation ont été décrétées en 2022 pour une durée limitée, sur la base de l’art. 184, al. 3, de la Constitution. Le 19 novembre 2025, le Conseil fédéral a décidé de prolonger ces mesures de 4 ans, à

partir du 1^ermars 2026. Il a chargé le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la re-

cherche d’établir une base légale pour fonder le contenu des dispositions de l’ordonnance.

Contexte

Le 28 février 2022, le Conseil fédéral a décidé de s’associer aux sanctions de l’Union européenne (UE) à l’encontre de la Russie en raison de la guerre d’agression menée par cette dernière contre l’Ukraine, de sorte à renforcer leur impact. Les mesures de coercition édictées à cette fin sont fixées par l’ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (ci-après « O-Ukraine »).

L’UE interdit entre autres la vente, la livraison et l’exportation, à destination de la Russie ou aux fins d’une utilisation en Russie, de biens d’équipement militaires, de biens utilisables à des fins civiles et militaires, de biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité, de biens et technologies de navigation maritime ainsi que de carburéacteurs et additifs pour carburants. La fourniture de services et l’octroi de droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens sont également interdits. Le Conseil fédéral a décidé d’intégrer ces mesures dans les art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O- Ukraine.

Pour des raisons liées au droit de la neutralité, ces mesures ne pouvaient pas être édictées uniquement à l’encontre de la Russie, mais devaient l’être également à l’encontre de l’Ukraine. La loi sur les embargos (LEmb), qui constitue la base légale de l’O-Ukraine, habilite uniquement le Conseil fédéral à s’associer aux sanctions ou à les reprendre, mais pas à adopter des sanctions autonomes sans qu’elles aient été décrétées par l’Organisation des Nations Unies, par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou par ses principaux partenaires commerciaux. L’UE n’ayant pas pris de mesures contre l’Ukraine concernant les biens susmentionnés, les mesures correspondantes prévues par l’O-Ukraine ne pouvaient pas être édictées en vertu de la LEmb. En l’absence d’une autre base juridique pertinente (la loi fédérale sur le matériel de guerre, p. ex., ne s’applique qu’à une partie des biens visés par l’embargo sur les biens d’équipement militaires), les mesures ont été arrêtées en vertu de l’art. 184, al. 3, de la Constitution (Cst.) et intégrées dans l’O- Ukraine. Conformément aux dispositions constitutionnelles, la durée de validité des art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O-Ukraine est limitée, respectivement au 22 novembre 2026 (art. 2a), au 28 février 2026 (art. 4, 5 et 9a) et au 26 avril 2026 (art. 9b). Selon l’art. 7c, al. 3, de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration, le Conseil fédéral peut proroger une fois une ordonnance édictée sur la base de l’art. 184, al. 3, Cst. Les dispositions deviennent automatiquement caduques six mois après l’entrée en vigueur de la prorogation de l’ordonnance si le Conseil fédéral n’a pas soumis à l’Assemblée fédérale un projet établissant la base légale de leur contenu.

Contenu du projet

Le projet proposé habilite le Conseil fédéral à étendre partiellement ou intégralement à l’Ukraine les mesures de coercition décrétées à l’encontre de la Russie en vertu de l’art. 1, al. 1, LEmb, afin de respecter les obligations de neutralité de la Suisse. Le Conseil fédéral crée ainsi une base légale pour fonder l’interdiction d’exportation et de transit, à destination de la Russie ou de l’Ukraine, par la Russie ou l’Ukraine ou aux fins d’une utilisation en Russie ou en Ukraine, de biens d’équipement militaires, de biens utilisables à des fins civiles et militaires, de biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité, de biens et technologies de navigation maritime ainsi que de carburéacteurs et additifs pour carburants, et l’interdiction de fournir des services et d’octroyer des droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens. Il ne sera par ailleurs plus nécessaire de s’appuyer sur l’art. 184, al. 3, Cst. pour d’autres mesures de coercition de portée militaire édictées par l’UE à l’encontre de la Russie. Le dispositif proposé n’entraînera aucun changement matériel de la politique de la Suisse en matière de sanctions internationales.