Rapport explicatif

personnes neutres en cas de guerre sur terre [RS 0.515.21]). L’exportation et le transit de biens utilisables à des fins militaires provenant de stocks étatiques sont interdits. Selon la pratique suisse, cette obligation ne concerne que les biens et services qui servent directement la force de combat des parties et qui sont pertinents sur le plan militaire. Dans chaque cas d’espèce, un examen doit déterminer si le bien concerné réunit ces critères.

En raison de l’agression militaire russe contre l’Ukraine, l’UE a notamment pris des mesures interdisant entre autres la vente, la livraison et l’exportation, à destination de la Russie ou aux fins d’une utilisation en Russie, de biens d’équipement militaires, de biens utilisables à des fins civiles et militaires, de biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité, de biens et technologies de navigation maritime ainsi que de carburéacteurs et additifs pour carburants. La fourniture de services et l’octroi de droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens sont également interdits.

Les biens d’équipement militaires, les biens utilisables à des fins civiles et militaires, les biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité, les biens et technologies de navigation maritime ainsi que les carburéacteurs et additifs pour carburants pouvant être utilisés à des fins aussi bien civiles que militaires, le Conseil fédéral a décidé d’appliquer les mesures susmentionnées à l’Ukraine aussi (les biens d’équipement militaires visés à l’art. 2a de l’O-Ukraine et certains biens utilisables à des fins civiles et militaires visés à l’art. 4 s’ils sont destinés à un usage militaire ou à des destinataires finaux militaires) et de soumettre à autorisation d’éventuelles exportations vers ce pays (certains biens utilisables à des fins civiles et militaires visés à l’art. 4 de l’O-Ukraine, des biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité visés à l’art. 5, des biens et technologies de navigation maritime visés à l’art. 9a ainsi que des carburéacteurs et additifs pour carburants visés à l’art. 9b. Ces catégories de biens sont désignées ci-après comme « biens utilisables à des fins militaires »). Alors que l’exportation et le transit de biens utilisables à des fins militaires à destination de la Russie ou par la Russie, la fourniture de services connexes et l’octroi de droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens sont soumis à une interdiction générale, les régimes d’autorisation en place pour l’Ukraine permettent d’assurer le respect des obligations de neutralité de la Suisse : chaque demande est évaluée pour examiner si le bien en question est destiné à un usage militaire ou à un destinataire final militaire. Le cas échéant, l’autorisation est refusée.

Étant donné que l’UE ne prévoit pas, à l’encontre de l’Ukraine, de mesures concernant les biens utilisables à des fins militaires, la décision du Conseil fédéral ne pouvait pas être fondée sur la LEmb. Comme il a été mentionné plus haut, la LEmb permet uniquement au Conseil fédéral d’appliquer des sanctions adoptées par les Nations Unies, l’OSCE ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse (en pratique, l’UE). Elle ne lui donne aucunement la compétence d’imposer des sanctions de manière autonome, raison pour laquelle les art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O-Ukraine ont été édictés sur la base de l’art. 184, al. 3, de la Constitution (Cst. ; RS 101). La LEmb prévoit une réserve allant dans ce sens (art. 1, al. 2).

La durée de validité des ordonnances adoptées directement sur la base de l’art. 184, al. 3, Cst. est toutefois limitée à 4 ans en vertu de l’art. 7c, al. 2, de la loi du sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA ; RS 172.010). Celle des art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O-Ukraine était par conséquent à l’origine limitée, respectivement au 22 novembre 2026 (art. 2a), au 28 février 2026 (art. 4, 5 et 9a) et au 26 avril 2026 (art. 9b). L’art. 7c, al. 3, LOGA donne au Conseil fédéral la possibilité de proroger une fois une ordonnance qu’il a adoptée en se fondant sur l’art. 184, al. 3, Cst. Les dispositions deviennent automatiquement caduques six mois après l’entrée en vigueur de la prorogation de l’ordonnance si le Conseil fédéral n’a pas soumis à l’Assemblée fédérale un projet établissant la base légale de leur contenu.

Le 19 novembre 2025, le Conseil fédéral a décidé de prolonger de 4 ans la durée de validité des art. 2a, 4, 5, 9a et 9b, à partir du 1^ermars 2026. Parallèlement, il a décidé de mettre en consultation un projet de loi régissant l’interdiction de vendre, de livrer, d’exporter et de faire transiter des biens utilisables à des fins militaires à destination de l’Ukraine ou aux fins d’une utilisation en Ukraine ainsi que l’interdiction de fournir des services ou d’octroyer des droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens.