Rapport explicatif

neutralité. Il est vrai que les sanctions sont en principe conçues en tant que mesures temporaires. La prise de sanctions à l’encontre d’un État, de personnes physiques ou morales ou d’autres entités vise à inciter ceux-ci à changer de comportement pour se conformer au droit international public, après quoi les sanctions pourront être levées. En pratique, celles-ci restent toutefois souvent en vigueur sur une longue période et dépassent dans de nombreux cas la durée de validité de 4 ans prévue par la LOGA pour les ordonnances fondées sur l’art. 184, al. 3, Cst.

La loi fédérale sur le respect des obligations de neutralité en lien avec la situation en Ukraine doit par conséquent habiliter le Conseil fédéral à étendre partiellement ou intégralement à l’Ukraine les sanctions prises à l’encontre de la Russie au titre de l’art. 1, al. 1, LEmb, lorsque les obligations du pays découlant du droit de la neutralité l’exigent. Les art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O-Ukraine reposeront ainsi sur une base légale et le principe de la limitation du droit d’urgence dans un État de droit serait également respecté. Si l’UE prononçait d’autres sanctions à l’encontre de la Russie pour des cas similaires, l’existence d’une base légale ordinaire permettra de ne plus avoir à recourir au droit d’urgence.

Le dispositif proposé n’entraînera aucun changement matériel de la politique du Conseil fédéral en matière de sanctions internationales. La Confédération reste uniquement habilitée à édicter, sur la base de la LEmb, des mesures de coercition visant à appliquer les sanctions décidées par les Nations Unies, l’OSCE ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse et qui ont pour objectif de faire respecter le droit international public, en particulier les droits de l’homme. Si l’UE prononçait d’autres sanctions à l’encontre de la Russie, le Conseil fédéral continuerait de décider au cas par cas si la Suisse les reprend intégralement, en partie, ou si elle ne les reprend pas. Pour trancher, il peut s’appuyer sur différents critères relevant de la politique extérieure, de la politique économique extérieure et du droit. Dans son rapport du 19 octobre 2018⁵, la Commission de gestion du Conseil des États parvient à la conclusion que ces critères forment une bonne base de décision, permettant au Conseil fédéral de procéder à une pesée des intérêts appropriée. Si le Conseil fédéral décide de reprendre intégralement ou en partie les sanctions de l’UE ou de prendre des mesures destinées à empêcher leur contournement, il pourra dorénavant, en vertu de la loi fédérale sur le respect des obligations de neutralité en lien avec la situation en Ukraine, étendre intégralement ou partiellement les mesures de coercition ciblant la Russie à l’Ukraine si le respect des obligations de neutralité du pays l’exige.

1.3 Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral

Le projet n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de législature 2023 à 2027⁶ ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de législature 2023 à 2027.⁷ Il est toutefois compatible avec les objectifs du programme de la législature et s’inscrit notamment dans la droite ligne de la stratégie de politique extérieure 2024-2027⁸, qui devait être adoptée en vertu de l’art. 16, ch. 82, de l’arrêté fédéral du 6 juin 2024. Au chapitre 6.2, la stratégie souligne que le droit de la neutralité impose des obligations dans le domaine militaire. Dans la mesure où les sanctions régissent généralement les activités économiques, elles ne relèvent pas du droit de la neutralité ; en revanche, dans le cas des biens militaires, qui influencent la capacité de combat des belligérants, la Suisse doit respecter le principe d’égalité de traitement au titre du droit de la