Erläuternder Bericht
Vernehmlassung 2011/105: Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden und über den Schutz der schweizerischen Souveränität. Bundesbeschluss über die Genehmigung von zwei europäischen Übereinkommen in Verwaltungssachen · 54 Seiten
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1. Sie müssen im öffentlichen Interesse ergriffen werden und verhältnismässig sein;
2. sie müssen befristet sein;
3. sie dürfen nur unter ausserordentlichen Umständen und in dringlichen Situationen ergriffen werden, die nicht im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren bewältigt werden können.
In anderen Worten kann der Bundesrat unter den in der Verfassung verankerten Bedingungen gesetzesvertretende Verordnungen erlassen und Verfügungen treffen, ohne dass dafür die im Normalfall erforderlichen formell-gesetzlichen Grundlagen bestehen. Die Bundesverfassung relativiert damit für ausserordentliche Situationen die Anforderungen des Legalitätsprinzips. Es handelt sich dabei um eine Ausnahmeregelung. Die Praxis des Bundesrates zu diesem Verfassungsartikel trägt dem Ausnahmecharakter der verfassungsrechtlichen Ermächtigung Rechnung. Es gibt nur wenige Fälle, in denen der Bundesrat von seinen Kompetenzen nach dieser Bestimmung Gebrauch gemacht hat88.
Es gibt zwei Erklärungen dafür, weshalb der Bundesrat nur selten auf dieser Grundlage Massnahmen ergriffen hat. Einerseits erwartet das Parlament vom Bundesrat eine restriktive Haltung89. Andererseits hat der Gesetzgeber in den letzten Jahren zusätzliche formell-gesetzlichen Grundlagen geschaffen90, die ein verfassungsunmittelbares Handeln des Bundesrates in diversen Bereichen weitgehend erübrigen.
Die unmittelbar auf Artikel 184 Absatz 3 BV und Artikel 185 Absatz 3 BV gestützten Massnahmen waren auch Gegenstand einer vertieften Prüfung im Rahmen des Bundesgesetzes über die Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen91. Das mit einer parlamentarischen Initiative vorgeschlagene Gesetz wurde im Zuge der vom Bundesrat während der Finanzkrise ergriffenen Massnahmen und insbesondere der Verordnung zur Rekapitalisierung der UBS AG ausgearbeitet. Der Gesetzgeber beurteilte es kritisch, wie der Bundesrat seine Zuständigkeiten in diesem Zusammenhang wahrgenommen hatte, und wollte präzisere rechtliche Rahmenbedingungen dafür schaffen.
Das Bundesgesetz über die Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen92 ist ein Mantelerlass, durch den namentlich das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG; SR 172.010) sowie
88 Siehe insbesondere die Überlegungen des Bundesrates in seiner Stellungnahme vom 17. Juni zum Bericht vom 19. Januar 2009 der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte, BBl 2009 5063, hier 5067. Für eine vollständige Übersicht über die Verordnungen und Verfügungen des Bundesrates gestützt auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV siehe den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 5. Februar 2010, BBl 2010 1570, Ziff. 1.3.2 und 1.3.3.
89 Siehe insbesondere die Empfehlung 4 der Geschäftsprüfungsdelegation, BBl 2009 5066: «Die GPDel erwartet vom Bundesrat, dass er in Zukunft von seinen Kompetenzen gemäss Artikel 184 Absatz 3 und Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung nur restriktiv und nach eingehender Prüfung der Voraussetzungen für deren Anwendung Gebrauch macht.»
90 Siehe die vom Bundesrat genannten Beispiele, BBl 2009 5067. Ein weiteres Beispiel dafür ist der Auftrag des Bundesrates vom 11. Mai 2011 an das EDA, eine formellgesetzliche Grundlage auszuarbeiten, aufgrund welcher er die Vermögenswerte von politisch exponierten Personen und deren Umfeld vorsorglich blockieren kann.
91 Siehe den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 5. Februar 2010 betreffend die parlamentarische Initiative «Wahrung von Demokratie, Rechtsstaat und Handlungsfähigkeit in ausserordentlichen Lagen», BBl 2010 1563.
92 AS 2011 1381.