Erläuternder Bericht

Bericht zur Umsetzung eines antizyklischen Puffers in der Schweiz

1 Ausgangslage und Empfehlungen

Eine effektive makroprudentielle Aufsicht setzt die Verfügbarkeit griffiger Instrumente voraus, die den Aufsichtsbehörden ein konsequentes Einschreiten gegen Fehlentwicklungen auf den Finanzmärkten erlauben. Als makroprudentiell können dabei jene Instrumente eingestuft werden, die spezifisch auf die Bewahrung oder Wiederherstellung der Stabilität des Finanzsystems hinwirken. Dies beinhaltet (i) die Begrenzung von Risikokonzentrationen im Finanzsektor und damit eine Stärkung der Widerstandsfähigkeit der Finanzinstitute sowie (ii) die Begrenzung des Aufbaus oder abrupten Abbaus systemischer Risiken im Zeitverlauf (Dämpfung von prozyklischem Verhalten). Die makroprudentielle Aufsicht hat den Finanzsektor als Ganzes im Blick und nimmt auf einzelne Finanzmarktteilnehmer nur dann Bezug, wenn diese systemrelevant sind.

Systemische Risiken umfassen dabei all jene Risiken, welche die Stabilität des Finanzsystems als Ganzes bedrohen und somit potenziell auch die Realwirtschaft erheblich beeinträchtigen können. Risikokonzentrationen zu einem gegebenen Zeitpunkt können von einzelnen systemrelevanten Marktteilnehmern ausgehen oder durch das gleichgerichtete Verhalten vieler einzelner Marktteilnehmer entstehen.

Das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) hat im April 2011 die Arbeitsgruppe „Finanzstabilität“ eingesetzt, um die Ausgestaltung des makroprudentiellen Rahmenwerks in der Schweiz zu überprüfen und – soweit erforderlich – Vorschläge zu dessen Verstärkung auszuarbeiten.¹ Die Arbeitsgruppe hat dazu eine breite Auswahl möglicher makroprudentieller Instrumente untersucht. Diese lassen sich grob unterteilen in strukturelle Instrumente, welche fortwährend auf die Begrenzung von Risikokonzentrationen im Finanzsektor ausgerichtet sind, und in antizyklische (dynamische) Instrumente, welche situativ zur Begrenzung des Aufbaus systemischer Risiken eingesetzt werden.

Gestützt auf die Ergebnisse der Arbeitsgruppe ist festzustellen, dass gegenwärtig über die geplante Anpassung der Risikogewichtung bei der Belehnung von Wohnliegenschaften hinaus keine zusätzlichen strukturellen Instrumente einzuführen sind. Es existiert bereits eine Vielzahl von strukturell wirkenden Instrumenten, die in den meisten Fällen zwar unmittelbar gegenüber einem Einzelinstitut angeordnet werden, jedoch einen wesentlichen Beitrag zur Stabilität des Finanzsystems leisten. Bei diesen Instrumenten sind Anpassungen in verschiedenen Bereichen geplant oder – zumindest teilweise – bereits erarbeitet (Einlagensicherung und Banksanierungsrecht, „Too big to fail“-Regulierung, Basel III-Umsetzung etc.).

Im Bereich der antizyklischen Instrumente wird – auch hier gestützt auf die Ergebnisse der Arbeitsgruppe – die Einführung eines antizyklischen Puffers vorgeschlagen. Gerade in der Folge von Überhitzungen an den Kreditmärkten kommt es immer wieder zu erheblichen Krisen an den Finanzmärkten. Der antizyklische Puffer stärkt die Widerstandsfähigkeit des Bankensektors gegenüber den Risiken eines übermässigen Kreditwachstums. Zudem wirkt er einem übermässigen Kreditwachstums entgegen. Er begrenzt somit den Aufbau systemischer Risiken im Finanzsektor.

Mit dem antizyklischen Puffer wird der Instrumentenkatalog um ein dezidiert zyklisches Instrument ergänzt, das insbesondere auch die teils prozyklische Wirkung starrer Eigenmittel-