Erläuternder Bericht

Diese Förderkompetenz erlaubt es dem Bund, Finanzhilfen zu sprechen und weitere Anreize zur Förderung einer bestimmten Tätigkeit zu ergreifen. Dagegen kann der Bund gestützt auf eine verfassungsrechtliche Förderkompetenz keine Rechtsbestimmungen erlassen, die Privatpersonen oder anderen Rechtsträgern ein bestimmtes Verhalten vorschreiben. Eine Förderkompetenz begründet mit anderen Worten keine Eingriffsbefugnisse.¹¹ Deshalb kann daraus auch keine materielle Regelungskompetenz des Bundes in Bezug auf den Fremdsprachenunterricht im obligatorischen Schulbereich abgeleitet werden.¹²

Alle Varianten zur Ergänzung von Artikel 15 Absatz 3 des Sprachengesetzes sind damit zusätzlich auf Artikel 62 Absatz 4 BV abzustellen:

Das Schulwesen ist Sache der Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie haben für einen ausreichenden Grundschulunterricht zu sorgen (Art. 62 Abs. 2 BV). Damit gehört die Regelung und Ausgestaltung des obligatorischen Schulunterrichts – einschliesslich des Sprachenunterrichts – grundsätzlich in die Kompetenz der Kantone. Die Kantone haben sich dabei an den einschlägigen programmatischen Zielen und Vorgaben der Bundesverfassung zu orientieren. So haben Bund und Kantone gemeinsam im Rahmen ihrer Zuständigkeiten insbesondere für eine hohe Qualität und Durchlässigkeit des Bildungsraumes Schweiz zu sorgen (Art. 61a Abs. 1 BV).

Im Sinne der Durchlässigkeit des Bildungsraumes Schweiz enthält Artikel 62 Absatz 4 BV einen klaren, auf bestimmte Schlüsselbereiche bezogenen Auftrag an die Kantone zur Harmonisierung des Schulwesens. Gemäss Artikel 62 Absatz 4 BV müssen die Kantone unter anderem die Ziele der Bildungsstufen für die einzelnen Schulfächer harmonisieren. Erfüllen die Kantone den verfassungsmässigen Harmonisierungsauftrag nicht, so ist der Bund nicht bloss ermächtigt, sondern verpflichtet, an Stelle der Kantone aktiv zu werden.¹³ Er verfügt somit über eine subsidiäre Kompetenz im Schulwesen für den Fall, dass die Kantone den verfassungsrechtlichen Harmonisierungsauftrag nicht erfüllen.

Bezogen auf den Sprachenunterricht haben die Kantone mit der Sprachenstrategie 2004 eine gesamtschweizerische Harmonisierungslösung verabschiedet, die später Eingang in das HarmoS-Konkordat gefunden hat (Art. 4). Mit diesem Konkordat sind die Kantone dem verfassungsmässigen Koordinationsauftrag nachgekommen. Wohl verpflichtet Artikel 4 das HarmoS-Konkordat unmittelbar nur die Konkordatsmitglieder. Kein Kanton ist zum Konkordatsbeitritt verpflichtet. Verzichtet aber ein Kanton auf den Beitritt, so kann er seiner Harmonisierungspflicht in den von der Verfassung vorgegebenen Schlüsselbereichen nur dadurch nachkommen, indem er seine kantonale Regelung am gemeinsam erarbeiteten – im Konkordat zum Ausdruck kommenden – Harmonisierungsstand ausrichtet. Ein einzelner Kanton kann somit de facto weder für sich allein den Harmonisierungsgrad bestimmen noch kann er sich aus der Harmonisierungspflicht befreien. Entscheidet sich ein Kanton zum Ausscheren aus der gemeinsam beschlossenen Harmonisierungslösung, so hat dies zur Konsequenz, dass der Harmonisierungsauftrag nicht mehr erfüllt werden kann und die verfassungsmässige subsidiäre Handlungskompetenz des Bundes aktiviert wird.¹⁴

Unter Ziffer 1.1.2 wurde die Situation in den Kantonen in Bezug auf die Umsetzung des Harmonisierungsstandes gemäss HarmoS-Konkordat dargestellt. Die Kantone haben bedeutende strukturelle und materielle Fortschritte in der Harmonisierung des Schulwesens gemacht. Der Bereich des Fremdsprachenunterrichts bildet allerdings eine Ausnahme, wie der Bilanz-Bericht der EDK aufzeigt. Zwar wird die Sprachenstrategie 2004 bzw. die HarmoS-Lösung von 2007 aktuell in 23 Kantonen umgesetzt. Die laufenden Diskussionen in verschiedenen Kantonen (namentlich Basel-Landschaft, Graubünden, Luzern, St. Gallen und Zürich) und bereits getroffene und kurz vor der Umsetzung stehende Entscheide in anderen Kantonen (namentlich Thurgau und Glarus) lassen eine De-Harmonisierung befürchten.

Sollten sich diese Entwicklungen nach Durchführung der Vernehmlassung bestätigen oder weiter verfestigen und Entscheide fallen, die den Unterricht einer zweiten Landessprache auf der Primarstufe bereits ab dem Schuljahr 2017/2018 streichen, wäre der Bundesrat nach Artikel 62 Absatz 4 BV zum Einschreiten nicht nur ermächtigt, sondern verpflichtet. Aus dieser Handlungspflicht folgt auch, dass der Bund – im Falle des Scheiterns der Harmonisierung durch die Kantone – kein Beurteilungsspielraum zur Verhältnismässigkeit einer Intervention hat. Die Frage der Verhältnismässigkeit hat der Verfassungsgeber in Artikel 62 Absatz 4 durch Festlegung der Handlungspflicht bereits mitentschieden. Er war sich bewusst, dass in der wichtigen Frage der Bildungsharmonisierung auch das Abweichen eines einzelnen, allenfalls bevölkerungsmässig nur kleinen Kantons die föderale Bildungslandschaft und die gemeinsame Verantwortung von Bund und Kantonen für den Bildungsraum Schweiz in Frage stellt. In Bezug auf die für das Schweizer Selbstverständnis und den gesellschaftlichen Zusammenhalt fundamentale Frage des Fremdsprachenunterrichts sind die Auswirkungen des Abweichens auch nur eines Kantons von den Harmonisierungsbestrebungen besonders bedeutsam.

Artikel 62 Absatz 4 BV stellt die verfassungsmässige Handlungsgrundlage für die beantragte Änderung von Artikel 15 Absatz 3 des Sprachengesetzes dar und wird als erweiterte Verfassungsgrundlage in den Ingress des Sprachengesetzes aufgenommen.

Variante 1

Variante 1 orientiert sich an der HarmoS-Lösung (Variante 2). Sie legt den spätesten Zeitpunkt des Unterrichts in der zweiten Landessprache genau fest (5. Primarschuljahr) und lässt den Kantonen diesbezüglich nur den Entscheid über einen allfälligen früheren Beginn (3. Primarschuljahr). Allerdings ist die Regelung auf die Primarstufe beschränkt und berücksichtigt die Sekundarstufe I nicht, Variante 1 steht deshalb nicht im Einklang mit der Sprachenstrategie der Kantone. Auch lässt sie die besondere sprachliche Situation in den Kantonen Graubünden und Tessin ausser Acht.

Variante 2

Variante 2 überführt die HarmoS-Lösung respektive die Sprachenstrategie 2004 der Kantone in Bundesrecht. Variante 2 basiert damit auf der von den Kantonen selber beschlossenen Harmonisierungslösung. Sie definiert wie Variante 1 den spätesten möglichen Zeitpunkt des Unterrichts in der zweiten Landessprache sowie einer weiteren Fremdsprache (Englisch). Im Weiteren hält Variante 2 explizit fest, dass in beiden Fremdsprachen am Ende der obligatorischen Schulzeit «gleichwertige» Kompetenzen zu erreichen sind.