Rapporto esplicativo

2.2 Commento ai singoli articoli

Ingresso

La legge sulle lingue si fonda sull’articolo 70 Cost. Rilevante per il presente progetto è il capoverso 3: «La Confederazione e i Cantoni promuovono la comprensione e gli scambi tra le comunità linguistiche».

Questa competenza costituzionale consente alla Confederazione di erogare aiuti finanziari e di predisporre altri incentivi per promuovere una determinata attività, ma non di emanare disposizioni che prescrivano a privati o ad altri soggetti giuridici un determinato comportamento. In altre parole, la competenza di cui all’articolo 70 capoverso 3 Cost. non le conferisce la facoltà d’intervenire¹¹. Pertanto non si può neanche farne derivare una competenza normativa della Confederazione per quanto riguarda l’insegnamento delle lingue straniere nella scuola dell’obbligo¹².

Tutte e tre le varianti d’integrazione dell’articolo 15 capoverso 3 della legge sulle lingue si fondano pertanto anche sull’articolo 62 capoverso 4 Cost.

Il settore scolastico compete ai Cantoni (art. 62 cpv. 1 Cost.). I Cantoni devono provvedere a una sufficiente istruzione scolastica di base (art. 62 cpv. 2 Cost.). Rientrano quindi nella sfera di competenza dei Cantoni il disciplinamento e l’impostazione dell’insegnamento – incluso quello delle lingue – nella scuola dell’obbligo. I Cantoni devono tuttavia attenersi alle prescrizioni e agli obiettivi programmatici previsti dalla Costituzione federale. La Confederazione e i Cantoni devono in particolare provvedere insieme, nell’ambito delle rispettive competenze, a un’elevata qualità e permeabilità dello spazio formativo svizzero (art. 61a cpv. 1 Cost.).

Per quanto riguarda questa permeabilità, l’articolo 62 capoverso 4 Cost. conferisce ai Cantoni il chiaro mandato di armonizzare determinati settori chiave della scuola. In base all’articolo 62 capoverso 4 Cost. devono tra l’altro armonizzare gli obiettivi delle singole materie nei diversi livelli di formazione. Se i Cantoni non adempiono questo mandato costituzionale, la Confederazione non soltanto è autorizzata, ma è addirittura obbligata a intervenire in loro vece¹³. La Confederazione dispone così di una competenza sussidiaria nel caso in cui i Cantoni venissero meno al mandato costituzionale di armonizzare il settore scolastico.

Nel quadro della Strategia linguistica 2004, i Cantoni hanno adottato una soluzione nazionale per armonizzare l’insegnamento delle lingue, che è stata successivamente recepita nel concordato HarmoS (art. 4). Con questo concordato i Cantoni hanno adempiuto il mandato costituzionale di coordinamento. L’articolo 4 del concordato HarmoS è tuttavia vincolante unicamente per i Cantoni firmatari. Nessun Cantone è obbligato ad aderire al concordato. Un Cantone che vi rinuncia può adempiere l’obbligo di armonizzare i settori chiave definiti dalla Costituzione federale soltanto se fonda il proprio disciplinamento sulla soluzione elaborata in comune e sancita nel concordato. Di fatto, un singolo Cantone non può né definire per se stesso il grado di armonizzazione né esimersi dall’obbligo di armonizzare l’insegnamento scolastico. Se un Cantone decidesse di non attenersi alla soluzione concordata in comune, il mandato di armonizzare l’insegnamento scolastico non potrebbe più essere adempiuto e quindi subentrerebbe la competenza d’intervento sussidiaria della Confederazione¹⁴.

Al numero 1.1.2 è illustrato lo stato di attuazione del concordato HarmoS nei Cantoni. I progressi strutturali e materiali compiuti dai Cantoni nell’armonizzazione della scuola sono notevoli. Fa tuttavia eccezione l’insegnamento delle lingue straniere, come illustra il rapporto di bilancio della CDPE. La Strategia linguistica 2004 e la soluzione HarmoS del 2007 sono attuate in 23 Cantoni. Tuttavia le discussioni in corso in diversi Cantoni (Basilea Campagna, Grigioni, Lucerna, San Gallo e Zurigo) e le decisioni prese e in procinto di essere attuate in altri Cantoni (Turgovia e Glarona) lasciano temere una non armonizzazione.

Se questi sviluppi dovessero confermarsi o consolidarsi dopo la conclusione della consultazione e se dovessero essere prese decisioni che prevedono la soppressione dell’insegnamento di una seconda lingua nazionale nella scuola elementare già dall’anno scolastico 2017/2018, in virtù dell’articolo 62 capoverso 4 Cost. il Consiglio federale non sarebbe soltanto autorizzato, ma addirittura obbligato a intervenire. Questo obbligo non lascia alla Confederazione – in caso di fallimento degli sforzi di armonizzazione dei Cantoni – alcun margine di ponderazione sulla proporzionalità dell’intervento. Stabilendo nell’articolo 62 capoverso 4 Cost. l’obbligo di intervenire, il potere costituente si è già espresso sulla questione della proporzionalità. Questo perché già allora era consapevole che il discostamento di un solo Cantone, anche di uno demograficamente piccolo, nell’importante questione dell’armonizzazione avrebbe rimesso in questione lo spazio formativo svizzero e la responsabilità comune di Confederazione e Cantoni in questo ambito. Per l’insegnamento delle lingue straniere, che costituisce un elemento fondamentale per l’identità e la coesione sociale della Svizzera, il discostamento anche di un unico Cantone avrebbe ripercussioni considerevoli sugli sforzi di armonizzazione della scuola dell’obbligo.

L’articolo 62 capoverso 4 Cost. costituisce quindi la base costituzionale per proporre la modifica dell’articolo 15 capoverso 3 della legge sulle lingue e sarà quindi aggiunto nell’ingresso alle altre basi costituzionali.

Variante 1

La variante 1, che ricalca la soluzione HarmoS (variante 2), stabilisce in modo preciso quando deve iniziare al più tardi l’insegnamento della seconda lingua nazionale (5° anno di scuola elementare) e lascia ai Cantoni unicamente l’opzione di anticipare questo termine (3° anno di scuola elementare). Tuttavia è circoscritta alla scuola elementare e non considera il livello secondario I, motivo per cui non corrisponde alla Strategia linguistica dei Cantoni. Inoltre non tiene conto della situazione linguistica particolare dei Cantoni dei Grigioni e del Ticino.