Erläuternder Bericht

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1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Gemäss Artikel 76 Absatz 4 der Bundesverfassung (BV)3 verfügen die Kantone über die Wasservorkommen. Das kantonale Recht bestimmt, welchem Gemeinwesen (Kanton, Bezirk, Gemeinde oder Körperschaft) die Verfügung über die Wasserkraft der öffentlichen Gewässer zusteht (Art. 2 Abs. 1 WRG). Das verfügungsberechtigte Gemeinwesen kann die Wasserkraft selbst nutzbar machen oder das Recht zur Benutzung andern verleihen (Art. 3 Abs. 1 WRG). Wird das Sondernutzungsrecht einem Dritten während einer bestimmten Konzessionsdauer zur exklusiven Nutzung überlassen, kann das konzedierende Gemeinwesen in den Schranken der Bundesgesetzgebung Abgaben für die Wassernutzung erheben. Der Wasserzins stellt das vom Konzessionär an das konzedierende Gemeinwesen jährlich zu entrichtende Entgelt für die Einräumung des Sondernutzungsrechts dar.

Der Bundesgesetzgeber hat die ihm von der Bundesverfassung eingeräumte Kompetenz zur Schrankensetzung bisher so ausgeschöpft, dass er für den Wasserzins einen Maximalbetrag pro Kilowatt Bruttoleistung festgelegt hat (bundesrechtliches Wasserzinsmaximum). Gemäss Artikel 49 Absatz 2 WRG müssen Kantone, die eine besondere kantonale Steuer auf der Wasserkraftnutzung eingeführt haben, den Wasserzins so herabsetzen, dass er zusammen mit der besonderen kantonalen Steuer das bundesrechtliche Wasserzinsmaximum nicht übersteigt. Innerhalb dieses bundesrechtlichen Rahmens sind die Kantone frei, Bestimmungen zu erlassen. Sie können somit einen unterhalb des bundesrechtlichen Wasserzinsmaximums liegenden Wasserzins vorsehen und so die Nutzung der auf dem Gebiet des konzedierenden Gemeinwesens vorhandenen Wasserkräfte fördern. Die aktuelle Regelung des Wasserzinses in Artikel 49 Absatz 1 WRG ist bis Ende 2019 befristet.

Daneben ist der Grundsatz zu beachten, dass die dem Konzessionär auferlegten Leistungen wie Gebühren, Wasserzins, Abgabe von Wasser oder elektrischer Energie, Konzessionsdauer, Bestimmungen über Strompreise, Beteiligung des Gemeinwesens am Gewinn, Heimfall der Konzession und Rückkauf, in ihrer Gesamtheit die Ausnutzung der Wasserkräfte nicht wesentlich erschweren dürfen (Art. 48 Abs. 1 und 2 WRG).

Der Gesetzgeber hat das bundesrechtliche Wasserzinsmaximum seit seiner Einführung sechs Mal revidiert. 1918 betrug das Maximum 6 Fr./PSbr (Bruttopferdestärke), was äquivalent zu einem Maximum von 8.16 Fr./kWbr (Kilowatt Bruttoleistung) ist. Mit der letzten Revision des Wasserzinses im Jahr 2010 wurde das Wasserzinsmaximum zunächst per 1. Januar 2011 von 80 Fr./kWbr auf 100 Fr./kWbr und per 1. Januar 2015 auf 110 Fr./kWbr angehoben. Bei vollständiger Ausschöpfung des aktuellen Wasserzinsmaximums beliefen sich die Wasserzinseinahmen auf 550 Millionen Franken pro Jahr. Der Wasserzins betrüge damit im Mittel rund 1.55 Rappen pro produzierter Kilowattstunde (kWh) aus natürlicher Wasserkraft. Er macht im Durchschnitt ca. 19 Prozent der Gestehungskosten aus.

Die Erhöhung, angestossen durch die parlamentarische Initiative 08.445 der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates (UREK-S) «Angemessene Wasserzinsen», wurde damals mit dem Preisanstieg von Spitzen- und Regelenergie, dem höheren Wert von Speicherenergie sowie einem Teuerungsausgleich begründet. Die Regelung wurde befristet, damit bei einer späteren Neuregelung die dannzumal sichtbaren Auswirkungen der Strommarktliberalisierung, deren erster Teilschritt 2009 erfolgt war, sowie jene der Förderung der Kleinwasserkraft mittels kostendeckender Einspeisevergütung, berücksichtigt werden könnten4. In der Zwischenzeit haben sich die Rahmenbedingungen aber nicht nur wegen der Teilliberalisierung des Strommarktes und der Förderung der Kleinwasserkraft, sondern auch aufgrund zahlreicher weiterer Faktoren verändert. So haben die Energieversorger in den 2000er-Jahren europaweit in fossile Kraftwerke investiert. Dies in der Erwartung, dass die Stromnachfrage weiterhin stark ansteigen würde. In der Folge wurden Überkapazitäten bei den Kraftwerken geschaffen. Die Finanz- und Schuldenkrise in Europa drückt nun aber auf die Wirtschaftsleistung und insbesondere auf die Industrieproduktion, was die Nachfrage nach Energie reduziert. Weiter sind die CO2-Preise im europäischen Emissionshandelssystem auf einem sehr tiefen Niveau, so dass sich kein Lenkungseffekt einstellt. Dies begünstigt wiederum die Stromproduktion aus fossilen Energien. Vor allem ältere Kohlekraftwerke, die bereits abgeschrieben sind und günstig produzieren können, stehen in direkter Konkurrenz zu den Wasserkraftwerken. Hinzu kommt, dass der Strukturwandel und die in europäischen Staaten ergriffenen Massnahmen im Bereich der Energieeffizienz ihre Wirkung entfalten. Schliesslich trägt auch die starke Subventionierung der erneuerbaren Energien vor allem in Deutschland dazu bei, dass konventionelle Kraftwerke aus dem Markt gedrängt werden (Merit-Order-Effekt). Diese Vorgänge beeinflussen den europäischen Energiemarkt und die Preisentwicklungen für die verschiedenen Energieträger. Zusammen mit der weltweit angespannten Wirtschaftslage und der Aufhebung des Euromindestkurses verschlechterte sich das Marktumfeld für die Stromproduzenten in der Schweiz, insbesondere für jene, die zu hohen Gestehungskosten produzieren oder keine gebundenen Endkunden beliefern können. Die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) schätzt, dass heute noch rund 50 Prozent der Stromproduktion aus Wasserkraft bei gebundenen Kunden in der Grundversorgung zu Gestehungskosten und somit rentabel abgesetzt werden.

Die fallenden Preise auf dem Stromgrosshandelsmarkt haben auch dazu geführt, dass ein immer grösserer Anteil an marktberechtigten Endverbrauchern vom freien Marktzugang, den ihnen das Stromversorgungsgesetz einräumt, Gebrauch macht. Der in diesem Marktsegment entstandene Wettbewerb hat dazu geführt, dass die Wasserkraftproduzenten mit dem Verkauf von Strom an Grossverbraucher zum Teil ihre Gestehungskosten nicht mehr decken können, wodurch sich ihre finanzielle Lage verschlechtert hat. Auch hier sind insbesondere jene Produzenten betroffen, die keine oder nur wenige gebundenen Kunden in der Grundversorgung haben. Die Strompreise am Grosshandelsmarkt sind seit dem Jahr 2008 von einem einmalig erreichten Jahresmittelpreis für den Spotmarkt Schweiz von 118 Fr./MWh kontinuierlich gesunken und betrugen für das Jahr 2016 noch 41.30 Fr./MWh.

Neben dem zunehmenden Bezug von Strom im freien Markt wird auch das Urteil des Bundesgerichts vom 20. Juli 20165 Auswirkungen zeitigen. Dieses Urteil stützt die Praxis der ElCom, wonach die Gestehungskosten nicht ausschliesslich und vollständig an die gebundenen Endverbraucherinnen und -verbraucher in der Grundversorgung weitergereicht werden können. Dies betrifft auch den Wasserzins. Der Gerichtsentscheid hat dazu geführt, dass die beiden Räte bereits im Rahmen der parlamentarischen Beratungen