Erläuternder Bericht

Die kantonalen Behörden als Grenzkontrollbehörden

Die Kantons- und Bundesbehörden, die für die Kontrolle der Schengen-Aussengrenzen verantwortlich sind und überprüfen müssen, ob die Voraussetzungen für die Einreise und den Aufenthalt erfüllt sind, haben heute die Möglichkeit, Daten aus dem C-VIS zu erhalten. Im Kontext des neuen C-VIS verfügen diese Behörden künftig über zusätzliche Informationen für die Identitätskontrolle. Dadurch werden die innere Sicherheit und die Terrorismusbekämpfung verbessert.

Qualität des Gesichtsbilds

Durch die angestrebte Verbesserung der Qualität biometrischer Daten, wie die Erfassung von Gesichtsbildern direkt vor Ort, ergeben sich für Behörden, die Aufenthaltsbewilligungen ausstellen, ebenfalls neue Anforderungen. Die finanziellen Mittel, die erforderlich sind, damit diese Behörden künftig das digitale Gesichtsbild eines Drittstaatsangehörigen mit ausreichender Bildauflösung und Qualität aufnehmen können, werden vom SEM bereitgestellt. Eine erste Kosteneinschätzung wird zurzeit in Zusammenarbeit mit dem EDA vorgenommen.

2.9 Rechtliche Aspekte

2.9.1 Verfassungsmässigkeit

Der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der beiden Verordnungen stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für auswärtige Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 7a Abs. 1 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997⁸¹[RVOG]). Im vorliegenden Fall würde der Bundesrat mit Artikel 100 Absatz 2 Buchstabe a AIG zwar über die Abschlusskompetenz zur Übernahme dieser EU-Verordnungen verfügen. Gemäss dieser Bestimmung hat der Bundesrat grundsätzlich die Kompetenz, internationale Abkommen über die Visumpflicht und die Durchführung der Grenzkontrollen abzuschliessen. Im vorliegenden Fall sind jedoch Anpassungen des AIG, des BGIAA und des BPI für die Umsetzung erforderlich. Deshalb sind die Notenaustausche betreffend die Übernahme der beiden EU-Verordnungen und die für deren Umsetzung erforderliche Änderung der erwähnten drei Bundesgesetze gemeinsam dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten.

2.9.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Übernahme der beiden Verordnungen und die damit verbundenen Gesetzesänderungen sind mit dem Völkerrecht vereinbar.

2.9.3 Verhältnis zum europäischen Recht

Mit der Übernahme der vorliegenden zwei Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands erfüllt die Schweiz ihre Verpflichtungen gegenüber der EU, die sie im Rahmen des SAA eingegangen ist. Mit der Übernahme dieser Verordnungen gewährleistet die Schweiz einheitliche Kontrollen an den Schengen-Aussengrenzen. Die übernommenen Verordnungen (EU) 2021/1133 und (EU) 2021/1134 wirken sich auf weitere Schengen-Rechtsakte aus. Davon betroffen sind die Verordnungen (EG) Nr. 767/2008, (EG) Nr. 810/2009, (EU) 2017/2226, (EU) 2016/399, (EU) 2019/817, (EU) 2018/1240, (EU) 2018/1860, (EU) 2018/1861, (EU) 2019/1896, (EU) 2018/1862 sowie die Entscheidung 2004/512/EG und der Beschluss 2008/633/JI des Rates.

2.9.4 Erlassform des Bundesbeschlusses und des Umsetzungserlasses

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind (Ziff. 1), den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen (Ziff. 2) oder wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Ziff. 3). Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002⁸² (ParlG) sind unter rechtsetzenden Normen Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen: Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssen. Die vorliegenden Notenaustausche werden auf unbestimmte Zeit abgeschlossen, können aber jederzeit gekündigt werden und sehen keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation vor. Jedoch führt die Übernahme der EU-Verordnungen zu einer Anpassung des AIG, des BGIAA und des BPI. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Verträge ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterstellt. Nach Artikel 141a Absatz 2 BV können die Gesetzesänderungen, die der Umsetzung eines völkerrechtlichen Vertrags dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden, wenn dieser dem fakultativen Referendum untersteht. Die vorgeschlagenen Gesetzesbestimmungen dienen der Umsetzung der beiden Verordnungen und ergeben sich unmittelbar aus den darin enthaltenen Verpflichtungen. Der Entwurf des Umsetzungserlasses kann deshalb in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen werden. Die Bundesversammlung genehmigt völkerrechtliche Verträge, die dem Referendum unterliegen, in der Form eines Bundesbeschlusses (Art. 24 Abs. 3 ParlG).

81 SR 172.010