Erläuternder Bericht

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Vorrang, wenn der Gesetzgeber bewusst von der völkerrechtlichen Verpflichtung abgewichen ist und diese nicht dem Schutz der Menschenrechte dient. Diese Vorrangregel ergibt sich in diesem Bereich jedoch aus der Praxis des Bundesgerichts und wird nicht von der Verfassung vorgegeben.

Nach der Haltung des Bundesrates soll die Schubert-Praxis auch ohne die vorgeschlagene Regelung gegenüber den Binnenmarktabkommen des Pakets SchweizEU und namentlich gegenüber dem geänderten FZA zur Anwendung kommen.²⁰ Die Kommission teilt die vom Bundesrat geäusserte Auffassung, dass die institutionellen Elemente der Binnenmarktabkommen des Pakets SchweizEU dem Gesetzgeber einen Spielraum einräumen, unter Hinnahme allfälliger verhältnismässiger Ausgleichsmassnahmen vom betreffenden Abkommen abzuweichen. Wie der Bundesrat geht die Kommission davon aus, dass diese neue völkerrechtliche Ausgangslage künftig eine entscheidende Rolle bei der Lösung von Normkonflikten im Bereich der Binnenmarktabkommen mit der EU spielen wird und das Bundesgericht den Spielraum des Gesetzgebers durch die Anwendung der Schubert-Praxis schützen wird. Auch Vertreter und Vertreterinnen der Lehre stützen diese Haltung.²¹ Nach dieser Lesart verändert die vorgeschlagene Regelung die Ausgangslage nicht grundsätzlich. Vielmehr wird die beschriebene Ausgangslage verfassungsrechtlich abgesichert, indem das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden neu von Verfassungs wegen dazu verpflichtet werden, dem Bundesgesetz den Vorrang einzuräumen, wenn der Gesetzgeber bewusst von einem Binnenmarktabkommen mit der EU abweicht.

Die vorgeschlagene Bestimmung hat keine Auswirkungen auf die Zuständigkeit für die Änderung oder Kündigung der Binnenmarktabkommen mit der EU. Sollten einzelne oder alle dieser Abkommen geändert oder gekündigt werden, müsste die Bestimmung auch nicht gestrichen werden, sondern würde in Bezug auf die betroffenen Abkommen gegenstandslos.

Auswirkungen auf die PKK-Praxis insbesondere

Die Bundesverfassung ordnet mit der vorgeschlagenen Regelung selbst dann den Vorrang des Bundesgesetzes an, wenn die entgegenstehende Bestimmung eines Binnenmarktabkommens menschenrechtliche Ansprüche im Sinne der PKK-Praxis des Bundesgerichts begründet. Die neue Regelung steht jedoch der Anwendung der PKK-Praxis in Bezug auf Rechtsansprüche, die sich aus anderen völkerrechtlichen Verträgen ergeben, nicht entgegen. Beispielsweise wäre es denkbar, dass der Gesetzgeber bewusst von einer Bestimmung des FZA abweicht, welche Rechtsansprüche vermittelt, die sich auch aus der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November