Rapport et Projet

Loi sur l’agriculture

2 Loi sur l’agriculture

2.1 Principes généraux (titre 1 LAgr)

Les principes généraux de la LAgr restent d’actualité. Les modifications prévues dans les autres parties de la LAgr s’insèrent largement dans les principes généraux en vigueur. Seules deux modifications dans l’art. 2 s’imposent. L’al. 1, let. b doit être adapté afin de formuler le principe de l’encouragement des prestations d’intérêt public au moyen des paiements directs. Un nouvel al. 3 doit intégrer la stratégie de qualité.

2.1.1 Encouragement des prestations d’intérêt public

Selon la formulation utilisée jusqu’ici dans la loi (art. 2, al. 1, let. b), les paiements directs servent à rétribuer les prestations non marchandes que l’agriculture fournit dans l’intérêt public. Le produit des ventes représente la rétribution des agriculteurs pour les biens privés tels que le lait ou les céréales qu’ils produisent; les paiements directs rétribuent les biens publics tels que le paysage ou la biodiversité. Toutefois, cette séparation nette entre le marché des biens privés et celui des biens publics n’existe pas dans la réalité. La multifonctionnalité de l’agriculture se caractérise précisément par un couplage étroit entre biens publics et privés. La production des biens agricoles (privés) est à l’origine des externalités positives qui sont à considérer comme des biens publics (prestations d’intérêt public), ainsi dans le domaine de la biodiversité ou de l’entretien du paysage cultivé. Aux conditions du marché, l’offre de prestations d’intérêt public serait inférieure à la demande sociétale. La production indigène serait nettement plus basse et se concentrerait dans des régions propices82, ce qui aurait des répercussions non souhaitées sur le paysage, la biodiversité et l’occupation décentralisée du territoire. Les instruments de politique agricole en général et les paiements directs en particulier ont pour objectif de corriger cette « défaillance » du marché. Si les prestations d’intérêt public étaient fournies sans l’intervention de l’État, elles auraient certes une valeur pour la société, mais elles seraient rétribuées par l’intermédiaire du marché et non par l’État. Seul le fait qu’il existe une différence entre l’offre privée et la demande sociétale rend nécessaire une intervention de l’État. Comme l’exploitant n’est pas chargé par l’État de fournir des prestations d’intérêt public, les paiements directs ne sont pas des rétributions au sens de la terminologie du droit fédéral, mais des incitations (aides) financières favorisant la fourniture des prestations d’intérêt public83. C’est pourquoi ladite « rétribution des prestations » sera remplacée à l’art. 2, al. 1, let. b LAgr, par « l’encouragement à fournir des prestations d’intérêt public ». Le principe de l’encouragement des prestations signifie également que le montant des paiements directs n’est pas indépendant du prix des produits agricoles. Si les prix sont élevés, le marché contribue par exemple plus au maintien d’un paysage rural ouvert que s’ils sont bas. Selon le niveau des prix, des paiements directs plus ou moins élevés sont nécessaires pour que les prestations d’intérêt public soient fournies. Il est prévu de procéder le cas échéant à une adaptation des paiements directs au niveau des prix, de façon que l’agriculture