Rapport explicatif

tions sont donc foncièrement importantes au sens de l'art. 164, al. 1 Cst. D'autre part, l'AEP est un secteur requérant un besoin prononcé de souplesse dans sa réglementation. Le rythme soutenu des opérations économiques exige un potentiel de réaction à la hauteur, lors de graves pénuries. En outre, on ne peut guère prévoir les problèmes que l'on devra affronter. Les autorités requièrent donc une bonne marge de manœuvre, notamment lorsqu'elles doivent choisir les moyens requis pour y recourir.

Selon l'art. 55, al. 3, le Conseil fédéral peut, pour maîtriser de graves pénuries, autoriser l'OFAE à édicter des prescriptions de nature technique ou administrative ayant force obligatoire générale afin de mettre en œuvre les mesures de gestion réglementée. La Constitution fédérale permet foncièrement de déléguer des compétences à légiférer, et ce, du Conseil fédéral aux Départements ou à des unités administratives subordonnées. Toute délégation de compétences normatives au niveau d'un Office fédéral doit être expressément prévue dans la loi (art. 48, al. 2 LOGA, RS 172.010).

Par la norme de dérogation visée à l'art. 32, on confère au Conseil fédéral la compétence d'édicter des ordonnances modifiant la loi. La Constitution permet-elle qu'une ordonnance modifie une loi? C'est un sujet controversé. Selon l'opinion dominante, le législateur fédéral est foncièrement autorisé à transférer au Conseil fédéral la compétence non seulement de compléter une loi mais aussi de la modifier. Entre modifier et compléter une loi par une ordonnance, la différence n'est pas si grande qu'elle justifierait d'autoriser une délégation dans un cas, mais pas dans un autre. Et cela d'autant plus que la modification - comme dans le cas présent - devra se produire dans des circonstances extraordinaires et pour une durée restreinte, en tant que déclaration provisoire de nullité. Toutefois, la norme de délégation doit désigner exactement les dispositions légales que le Conseil fédéral doit modifier ou déclarer nulles par voie d'ordonnance et décrire dans quel sens et dans quelles limites la modification doit être faite (cf. point 2.3.4).

5.3 Forme d'acte normatif

En vertu de l'art. 164, al. 1 Cst., toutes les dispositions normatives importantes, notamment celles qui touchent les droits constitutionnels, doivent être édictées sous forme de loi fédérale. L'AEP est un domaine qui touche les droits constitutionnels à plus d'un titre, c'est pourquoi le choix d'une loi n'est pas contesté.

5.4 Comparaison internationale et lien avec le droit international

5.4.1 La sécurité d'approvisionnement en comparaison internationale

En 2011, l'OFAE a comparé les systèmes d'approvisionnement dans divers pays (« L'approvisionnement économique en comparaison internationale: aperçu des diverses approches pour garantir l'approvisionnement »). Il en est ressorti qu'on ne peut guère comparer directement les systèmes juridiques. On a constaté trop de divergences entre les réalités géographiques, politiques et historiques, entre les mécanismes pour garantir l'approvisionnement, les stratégies, les plans et les bases légales. Chaque pays a sa façon de se préparer aux crises, pour éviter de graves pénuries, voire les maîtriser. A part la