Rapport explicatif

les zones urbaines les plus grandes, les transports régionaux (RER) absorbent également des flux urbains de circulation très importants.

Dès lors, les goulets d'étranglement ou les blocages sur les infrastructures nationales ont dans la plupart des cas de très lourds effets sur les systèmes régionaux de transport au sein des agglomérations et inversement. En cas d'entraves affectant les routes nationales, les encombrements s'étendent rapidement au réseau secondaire, ce qui peut également entraîner des perturbations massives au niveau des transports public (TP) ou encore de la circulation à vélo ou à pied. Il est donc crucial de disposer d'un réseau de routes nationales en bon état de fonctionnement et à même d'absorber une partie du trafic local et de dégager des réserves utiles à la promotion de moyens de transport efficaces en termes d'emprise au sol, à l'image des transports publics ou des voies cyclistes et piétonnes.

1.4 Evolution des transports et développement territorial dans les villes et les agglomérations

Du fait de la concentration spatiale de la population et des places de travail dans les agglomérations, les volumes de trafic au sein de celles-ci, aussi bien par voie routière que ferroviaire, sont nettement plus élevés qu'à l'extérieur.

Le trafic a fortement progressé ces dernières années. S'agissant du trafic voyageurs, la prestation de transport a entre 2000 et 2015 augmenté de 27 % de manière générale. Sur le rail, la hausse s'établit même à 60 %. Du côté du transport de marchandises, la progression est proche de 20 % sur la même période. Au cours des dix dernières années, le nombre d'heures perdues dans les embouteillages affectant les routes nationales a doublé. Aux heures de pointe, les réseaux routier et ferré touchent en bien des endroits à leurs limites de capacités, et nombre de voyageurs sont confrontés au quotidien à des transports publics bondés. De 85 à 90 % de tous les embouteillages enregistrés en Suisse le sont dans les grandes aires urbaines, et les heures de pointe y durent de plus en plus longtemps⁵.

A l'avenir, la population et l'économie vont continuer à connaitre des taux de croissance supérieurs à la moyenne dans les zones urbaines. En 2016, le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) a actualisé les perspectives de transport⁶ et porté leur horizon temporel à 2040. Pour la période 2010 – 2040, le scénario de référence table sur une croissance du transport public de voyageurs (TP) de 51 %, sur une progression de 32 % des déplacements à pied et à vélo (mobilité douce, MD) et sur une hausse de 18 % du transport individuel motorisé (TIM). Dans les agglomérations notamment, la part des trajets sur des tronçons très chargés, tant aux heures de pointe du matin que de la soirée, va augmenter de quelque 50 % par rapport à 2010. Et la croissance du trafic entre les agglomérations elles-mêmes est également marquée.

Au cours des dernières décennies, les surfaces urbanisées bâties ont considérablement augmenté à l'échelle de la Suisse, et leur progression a été supérieure à celle de la population⁷, même s'il convient de préciser que la tendance au mitage du territoire s'est ralentie ces derniers temps. Dans les zones d’influence des grandes villes notamment, la croissance démographique est même supérieure à celle des surfaces urbanisées. Et les centres secondaires des grands centres enregistrent en plus de ces tendances à la densification une croissance des places de travail supérieure à la moyenne.

Une concentration raisonnable de la croissance sur les agglomérations contribue à tempérer la progression du trafic dans la mesure où, au sein des agglomérations, la distance effectuée par chaque personne est inférieure de 6 % à la moyenne constatée sur l'ensemble de la Suisse. Plus les zones urbaines sont denses et plus, en règle générale, la part des TP et de la MD – efficaces en termes d'emprise au sol – est importante. Dans les communes rurales, environ la moitié des courses se font au moyen du TIM, mais, dans les agglomérations, deux tiers des courses se font via les TP ou la MD, et cette proportion passe même à trois quarts dans les communes centrales⁸.

Au total, il existe dès lors dans les villes et agglomérations un besoin urgent d'optimisation et d'aménagement des infrastructures de transport tant pour améliorer la fonctionnalité du système global de transport que pour permettre une urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti. En outre, un système global de transport qui fonctionne dans les zones urbaines contribue à soulager le réseau de routes nationales. Et plus la part des moyens de transport efficaces en termes d'emprise au sol, à l'image des transports publics ou des voies cyclistes et piétonnes, est élevée, plus cela libère des capacités en faveur du transport de personnes et de marchandises par la route. L'atteinte des objectifs fixés en matière de développement territorial présuppose donc une bonne coordination entre l'urbanisation et les transports.

1.5 Cofinancement par la Confédération des infrastructures dédiées au trafic d'agglomération

Les prestations réalisées par les villes et agglomérations ne le sont pas à leur seul bénéfice mais servent également l'ensemble du territoire. Dès lors, le bon fonctionnement du trafic d'agglomération dans le cadre du système global de transport suisse permet non seulement de renforcer l'attractivité économique du pays mais contribue aussi, de pair avec une bonne coordination entre l'urbanisation et les transports, à la qualité de vie de la population helvétique. Il est ainsi possible de mettre en avant le développement urbain vers l'intérieur du milieu bâti (voulu par la législation sur l’aménagement du territoire), de lutter contre le mitage du territoire et de modérer la pression immobilière s'exerçant le long des axes nationaux de transport. Bien souvent, les cantons et les communes ne sont pas en mesure de financer seuls les infrastructures nécessaires aux fonctions incombant aux agglomérations. La mise en œuvre rapide de mesures dans les domaines du trafic, de l'urbanisation et de la protection des paysages est donc aussi dans l’intérêt de la Confédération

La Constitution fédérale (Cst.) traite, dans deux articles, des villes et des agglomérations. La Confédération est ainsi tenue de prendre en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne (art. 50