Erläuternder Bericht

– Verbot des Schuldverhafts (Art. 11 UNO-Pakt II): Niemand darf nur deswegen

in Haft genommen werden, weil er nicht in der Lage ist, eine vertragliche Verpflichtung zu erfüllen.

– Grundsatz «Keine Strafe ohne Gesetz» (Art. 15 UNO-Pakt II).

– Universelle Rechtsfähigkeit (Art. 16 UNO-Pakt II).

– Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit (Art. 18 UNO-Pakt II). Notstands-

fest ist der innerste Bereich der religiösen und ethischen Selbstverantwortung, das sogenannte forum internum (Abs. 2): Niemand darf einem Zwang ausgesetzt werden, der seine Freiheit, eine Religion oder eine Weltanschauung seiner Wahl zu haben oder anzunehmen, beeinträchtigen würde.

Bislang wurde nur in einem Fall eine Volksinitiative wegen Verstosses gegen die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts ungültig erklärt und Volk und Ständen nicht zur Abstimmung unterbreitet. Im Jahr 1996 gelangte die Bundesversammlung zum Schluss, die Volksinitiative «für eine vernünftige Asylpolitik» verletze das Non-refoulement-Gebot, welches Teil des zwingenden Völkerrechts sei.¹⁷ Eine geschriebene Regel für die Ungültigerklärung gab es damals nicht. Erst mit der Nachführung der Bundesverfassung wurde diese Praxis in Artikel 139 Absatz 3 BV kodifiziert. Um die Volksrechte so weit als möglich zu schonen, wurde seinerzeit lediglich die ungeschriebene Schranke des zwingenden Völkerrechts kodifiziert und auf die Einführung weiterer Schranken verzichtet.¹⁸ Die Bundesversammlung ist denn auch zurückhaltend, eine Volksinitiative auf Verfassungsrevision ungültig zu erklären. Sie bemüht sich, einen Normkonflikt so weit wie möglich durch eine völkerrechtskonforme Auslegung zu vermeiden.¹⁹ Im Zweifelsfall spricht sich die Bundesversammlung in Anwendung des Grundsatzes in dubio pro populo eher für die Gültigkeit aus.

1.1.3 Gegen nicht zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verstossende Volksinitiativen

Volksinitiativen, welche die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts einhalten, aber gegen nicht zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verstossen, sind gültig zu erklären und Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten. Die nicht zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts bilden die weitaus überwiegende Mehrheit der völkerrechtlichen Normen. Die Rechtsquellen des Völkerrechts halten Artikel 38 Absatz 1 Buchstaben a–c des Statuts des Internationalen Gerichtshofs vom 26. Juni 1945²⁰ fest. Die von ihrem Umfang her wichtigste Quelle sind die völkerrechtlichen Verträge. Völkerrechtliche Verpflichtungen können sich aber auch aus dem Völkergewohnheitsrecht oder aus allgemein anerkannten Rechtsgrundsätzen ergeben.²¹ Nehmen Volk und Stände eine gegen nicht zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verstossende Volksinitiative an, ergeben sich Probleme bei der Umsetzung

¹⁷Bundesbeschluss vom 14. März 1996, BBl 1996 I 1355; vgl. auch die Botschaft vom

22. Juni 1994 mit einer Würdigung der Initiative im Lichte des Völkerrechts, BBl 1994 III 1486, 1493–1500.

¹⁸Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 446.

¹⁹Zur Methode der völkerrechtskonformen Auslegung vgl. Bericht, Ziff. 8.5.

20 SR 0.193.501