Erläuternder Bericht

durch den Gesetzgeber sowie bei der direkten Anwendung durch die Behörden. Anders als dies Artikel 49 BV für das Verhältnis von Bundesrecht und kantonalem Recht festschreibt, ist in der Bundesverfassung nicht explizit verankert, welchen Rang das Völkerrecht in der Normenhierarchie des Landesrechts einnimmt. Artikel 5 Absatz 4 BV hält jedoch fest, dass Bund und Kantone das Völkerrecht «beachten» müssen. Aus dieser Bestimmung kann jedoch nicht geschlossen werden, dass die Verfassung den Vorrang des Völkerrechts vorbehaltlos anerkennt, wie dies für das Bundesrecht gegenüber dem kantonalen Recht der Fall ist. Auch lässt sich daraus keine allgemeingültige Regel zur Lösung von Konflikten zwischen dem Landesrecht und dem Völkerrecht ableiten. Der Bundesrat hat aber wiederholt die Auffassung vertreten, dass die rechtsanwendenden Behörden grundsätzlich gehalten sind, völkerrechtswidrige Verfassungsbestimmungen anzuwenden, wenn diese jünger als die völkerrechtliche Bestimmung und Artikel 190 BV sowie direkt anwendbar sind.²²

Regelmässig müssen allerdings Verfassungsbestimmungen im Gesetzesrecht umgesetzt werden. Dabei versucht der Gesetzgeber jeweils, Verfassungsbestimmungen, deren Völkerrechtskonformität zweifelhaft ist, in völkerrechtskonformer Weise umzusetzen.²³ Dieser Weg birgt freilich das Risiko, dass nicht alle von der Initiative verfolgten Ziele konkretisiert werden können und damit Erwartungen von Bürgerinnen und Bürgern enttäuscht werden, die der Initiative zugestimmt haben. Die Grenzen der völkerrechtskonformen Umsetzung sind jedenfalls dann erreicht, wenn die Gesetzesvorlage nicht mehr vollständig mit dem Normsinn der Verfassungsbestimmung in Einklang gebracht werden kann. Dies führt dazu, dass neues Verfassungsrecht auf bestehendes, aber den neuen Verfassungsnormen (teilweise) widersprechendes Völkerrecht trifft. Dadurch gerät die Schweiz in die schwierige Situation, entweder die völkerrechtlichen Verpflichtungen zu verletzen, welche sie unter Einhaltung der in der Verfassung verankerten Mitwirkungsrechte von Parlament, Volk und Ständen eingegangen ist, oder aber geltendes Verfassungsrecht nicht anzuwenden. Die Schweiz als Kleinstaat hat ein vitales Interesse daran, dass die internationalen Beziehungen vom Recht und nicht von der Macht bestimmt werden. Sie ist darum bemüht, ihre einmal eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen zu respektieren, um darauf zählen zu können, dass auch ihrer Partner ihre Verpflichtungen erfüllen. Eine Möglichkeit, eine Völkerrechtsverletzung zu vermeiden, ist die Kündigung der entsprechenden völkerrechtlichen Bindung. Zu beachten ist jedoch, dass nicht alle völkerrechtlichen Verträge gekündigt werden können, entweder weil sie keine Kündigungsklausel enthalten oder weil die Kündigung aus gewichtigen politischen Gründen den Interessen der Schweiz zuwiderliefe.²⁴

Schliesslich sind Verfassungsbestimmungen denkbar, die einer völkerrechtskonformen Auslegung überhaupt nicht zugänglich sind: Neu geschaffenes, von Volk und Ständen angenommenes Verfassungsrecht trifft auf bestehendes, den neuen Verfassungsnormen offenkundig widersprechendes Völkerrecht. Die allgemeinen Rechtsregeln für Konflikte zwischen gleichrangigem Recht (lex posterior, lex specialis) bieten keine taugliche Hilfe, denn ihr Resultat bedeutet naturgemäss, dass entweder