Erläuternder Bericht

Die Erhöhung der Dividendenbesteuerung trägt zu einer ausgewogenen Vorlage bei und stellt namentlich in den Kantonen ein Mittel zur Gegenfinanzierung dar. Ausserdem wirkt sie der Tendenz entgegen, aus steuerlichen Gründen Dividenden statt Lohn zu beziehen. Dies kommt der AHV zugute.

1.2.2.6 Erhöhung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer

Mit der SV17 soll die steuerliche Attraktivität der Schweiz für mobile Aktivitäten möglichst erhalten bleiben. Die dafür vorgesehenen steuerlichen Instrumente (zusätzliche F&E-Abzüge und Patentbox) wirken sich dabei aber nur auf einen Teil der mobilen Erträge aus. Die von diesen Instrumenten nicht abgedeckten Gewinne unterliegen nach der Abschaffung der Regelungen für Statusgesellschaften dem ordentlichen Gewinnsteuersatz.

Ob die bisherigen Statusgesellschaften in der Schweiz ansässig bleiben, hängt deshalb – neben weiteren, nicht steuerlichen Standortfaktoren – entscheidend von der ordentlichen Gewinnsteuerbelastung ab. Diese wird bestimmt durch den Gewinnsteuersatz der direkten Bundessteuer und demjenigen des jeweiligen Kantons. Weil die Gewinnsteuerbelastung auf Bundesebene unverändert bleibt, werden einige Kantone ihre ordentliche Gewinnsteuerbelastung reduzieren müssen, wenn sie für mobile Gewinnsteuerbasen weiterhin wettbewerbsfähig bleiben wollen.

Entscheidet sich ein Kanton für eine Reduktion seiner Gewinnsteuerbelastung, ist er zunächst alleiniger Träger der daraus resultierenden finanziellen Lasten. Durch Gewinn- und Kapitalsteuersenkungen der Kantone erhöht sich das Gewinnsteueraufkommen des Bundes sogar leicht, weil von der Bemessungsgrundlage weniger Steueraufwand abgezogen werden kann. Ohne bundesseitige Beteiligung an den kantonalen Mindereinnahmen wäre das Kosten-Nutzen-Verhältnis zwischen den beiden Staatsebenen asymmetrisch verteilt: die Kosten des Erhalts der internationalen steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit würden ausschliesslich durch den Kanton getragen, vom Erhalt der Gewinnsteuerbasen würde nebst dem betreffenden Kanton aber auch der Bund profitieren. Die finanzielle Unterstützung der Kantone liegt daher auch im finanziellen Eigeninteresse des Bundes. Den Kantonen soll deshalb durch einen vertikalen Ausgleich finanzpolitischer Handlungsspielraum verschafft werden, damit diese in der Lage sind, bei Bedarf die ordentliche Unternehmenssteuerbelastung zu senken. Dadurch kann eine ausgewogene Verteilung der Reformlasten zwischen den Staatsebenen gewährleistet werden und zugleich wird verhindert, dass die Kantone an steuerlicher Standortattraktivität einbüssen und damit auch bedeutende Steuereinnahmen des Bundes verloren gehen.

Da die mit der Senkung der Gewinnsteuerbelastung verbundenen Mindereinnahmen von Kantonen und Gemeinden dauerhafter Natur sind, soll der vertikale Ausgleich ebenfalls dauerhaft sein.

Gewinnsteuersenkungen in den Kantonen

Um den Kantonen Planungssicherheit zu geben, muss der Umfang des vertikalen Ausgleichs im Voraus festgelegt werden. Die grundsätzliche Schwierigkeit dabei besteht darin, dass die finanziellen Auswirkungen der Reform auf die Kantone noch nicht vollumfänglich bekannt sind; ihre steuerpolitischen Entscheide werden die Kantone erst treffen, nachdem feststeht, wie die Bundesvorlage konkret ausgestaltet ist. In finanzieller Hinsicht im Zentrum steht dabei die Frage, ob und wie stark die Kantone ihre ordentliche Gewinnsteuerbelastung reduzieren.

Aufgrund der kantonalen Steuerautonomie wird jeder Kanton eigenständig über diese Frage entscheiden. Weil das Ausmass der kantonalen Steuersenkungen noch nicht bekannt ist, müssen die finanziellen Auswirkungen der kantonalen steuerpolitischen Entscheide – und damit der notwendige Umfang des vertikalen Ausgleichs – auf der Basis von Annahmen hergeleitet werden. Dabei wird unterstellt, dass sich die Kantone in Bezug auf die Ergiebigkeit optimal verhalten. Diese Verhaltensannahme orientiert sich – in Übereinstimmung mit der Zielsetzung der SV17 – daran, das Unternehmenssteuersystem im Spannungsfeld zwischen internationaler Akzeptanz, steuerlicher Wettbewerbsfähigkeit und Ergiebigkeit optimal zu positionieren. In den Modellrechnungen wird darauf verzichtet, die steuerpolitischen Entscheide der einzelnen Kantone darzustellen. Es wurden nur Annahmen über aggregierte bzw. durchschnittliche Werte auf nationaler Ebene getroffen.

Sowohl die Durchführung als auch der Verzicht auf Gewinnsteuersenkungen führt tendenziell zu Mindereinnahmen. Reduziert ein Kanton den Gewinnsteuersatz auf ein international wettbewerbsfähiges Niveau, kann zwar das mobile Gewinnsteuersubstrat gehalten werden. Es entstehen aber Mindereinnahmen, weil die bisher zum ordentlichen Gewinnsteuersatz besteuerten Unternehmen ebenfalls tiefer besteuert werden. Aufgrund der hohen Mobilität und der damit verbundenen Abwanderung der heute privilegiert besteuerten Unternehmen fallen Mindereinnahmen jedoch auch dann an, wenn sich ein Kanton für einen Verzicht auf Gewinnsteuersenkungen entscheidet.

Wie ausgeprägt dieses Dilemma ist, hängt von der Steuerbelastung ordentlich besteuerter Gewinne und vom Anteil der privilegiert besteuerten Gewinne an der gesamten Gewinnsteuerbasis in der Ausgangslage ab:

 Je höher der ordentliche Gewinnsteuersatz in einem Kanton ist, desto grösser ist tendenziell das erforderliche Ausmass der Steuersenkung. Je stärker die Reduktion der Gewinnsteuerbelastung ausfällt, desto höher sind die Mindereinnahmen, die entstehen, weil die vormalig ordentlich besteuerten Gewinne ebenfalls mit dem neuen, tieferen Steuersatz besteuert werden. Senkt ein Kanton mit hohem Gewinnsteuersatz die Steuerbelastung nicht, so führt der Wegfall der Regelungen für Statusgesellschaften zu einer starken Erhöhung der Steuerbelastung für die betroffenen Unternehmen und entsprechend zu einer stärkeren Abwanderung.

 Mit steigendem Anteil privilegiert besteuerten Gewinnsteuersubstrats am gesamten Gewinnsteuersubstrat fallen einerseits die Mindereinnahmen bei ausbleibender Steuersenkung grösser aus (und umgekehrt). Anderseits entstehen tiefere Mindereinnahmen bei einer Gewinnsteuerreduktion aufgrund des kleineren Mitnahmeeffekts der bisher ordentlich besteuerten Gewinnsteuerbasen (und umgekehrt).

Die untenstehende Abbildung zeigt die Ausgangslage der einzelnen Kantone in Bezug auf diese zwei Bestimmungsfaktoren. Als Mass für die (effektive) Gewinnsteuerbelastung wird die steuerliche Ausschöpfung ordentlicher Gewinne (d.h. Gewinnsteuereinnahmen, dividiert durch die entsprechende Bemessungsgrundlage) verwendet. Dabei ist die steuerliche Belastung durch die direkte Bundessteuer mitberücksichtigt.