Erläuternder Bericht

Kantonen ändern. Sie wären aus diesem Grund dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen. Völkerrechtliche Verträge sind indessen meistens «föderalismusblind», weil sich die Vertragspflichten an die Eidgenossenschaft als Völkerrechtssubjekt richten. Aus völkerrechtlicher Optik ist es in der Regel unerheblich, welche staatliche Ebene schliesslich die Vertragspflichten erfüllen wird.

Es gibt aber durchaus Beispiele von völkerrechtlichen Verträgen, welche die föderale Aufgabenverteilung und die Zuweisung von Handlungsbefugnissen zum Thema haben, wie dies etwa beim Europäischen Rahmenübereinkommen vom 21. Mai 1980³⁷ über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften und seinen Zusatzprotokollen der Fall ist. Der Bundesrat war damals allerdings der Meinung, dass das Rahmenübereinkommen keine Kompetenzverschiebung bewirke.³⁸ Auch gibt es völkerrechtliche Verträge, die spezifische «Föderalismusbestimmungen» enthalten, zum Beispiel Artikel 35 des Übereinkommens vom 17. Oktober 2003³⁹ zur Bewahrung des immateriellen Kulturerbes. Dazu hat sich der Bundesrat wie folgt geäussert: «Diese für die Übereinkommen der UNESCO typische Klausel stellt eine ausdrückliche Anerkennung der internen Kompetenzverteilung in föderativen Staaten dar. Wenn es, gestützt auf die interne Kompetenzverteilung, den Kantonen obliegt, Massnahmen zur Umsetzung des Übereinkommens zu ergreifen, informiert der Bund die kantonalen Behörden über die entsprechenden Bestimmungen des Übereinkommens und empfiehlt ihnen ihre Umsetzung. Die Klausel hat dagegen keinen Einfluss auf die Kompetenz des Bundes, das Übereinkommen zu ratifizieren, die sich aus Artikel 54 BV ergibt.»⁴⁰

Sofern solche Verträge keine Kompetenzverschiebung bewirken, die Umsetzung im Rahmen der bestehenden Bundeskompetenzen erfolgen und die kantonale Organisationsautonomie beachtet werden kann, so wären sie vom neuen obligatorischen Staatsvertragsreferendum ausgenommen.

3.1.2 Im Bereich der Grundrechte

Völkerrechtliche Verträge können den Katalog von Grundrechten, wie er in der Bundesverfassung verankert ist, erweitern, ausdrücklich bestätigen, bestehende Grundrechte inhaltlich wesentlich weiterentwickeln oder auf bisher nicht erfasste Sachverhalte und Personen ausdehnen und damit den «Bestand» der Grundrechte betreffen. Ein solcher völkerrechtlicher Vertrag würde dem neuen obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt. Ein bloss inhaltlicher Bezug zu Grundrechten oder der Umstand, dass es im Zuge der Anwendung des völkerrechtlichen Vertrags zu einem Grundrechtseingriff kommen kann, genügt aber für sich allein nicht zur Unterstellung unter das obligatorische Referendum. Wie auch in der Schweiz die Verfahren zur Geltendmachung grundrechtlicher Ansprüche auf Gesetzesstufe geregelt sind, könnte etwa die Anpassung von Verfahrensbestimmungen in einem Menschenrechtsvertrag (weiterhin) dem fakultativen Referendum unterstellt werden.

Bei zwei völkerrechtlichen Verträgen mit Grundrechtsbezug wurde jüngst die Unterstellung unter das fakultative Staatsvertragsreferendum als hinreichend angesehen und an einer solchen Beurteilung dürfte auch nach Einführung des neuen obligatorischen Staatsvertragsreferendums festgehalten werden:

37 SR 0.131.1

³⁸Botschaft vom 20. Mai 1981, BBl 1981 II 833, hier 837.

39 SR 0.440.6