Erläuternder Bericht
Vernehmlassung 2018/56: Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter. Änderung der Bundesverfassung · 14 Seiten
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Im Jahr 1977 wurde das Staatsvertragsreferendum grundlegend revidiert. Das fakultative Referendum wurde ausgedehnt auf völkerrechtliche Verträge, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen. Ferner wurde in Artikel 89 Absatz 4 aBV ein Behördenreferendum geschaffen; damit konnte das Parlament «weitere» – das heisst nicht referendumspflichtige völkerrechtliche Verträge – dem fakultativen Referendum unterstellen (sog. «parlamentarisches Staatsvertragsreferendum» oder «ausserordentliches fakultatives Staatsvertragsreferendum»).8
In Artikel 89 Absatz 5 aBV neu eingeführt wurde zudem ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum für den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften oder zu Organisationen der kollektiven Sicherheit. Bereits damals wurde erwogen, auch völkerrechtliche Verträge mit verfassungsähnlichem Inhalt dem obligatorischen Referendum zu unterstellen; Bundesrat und Parlament verfolgten diesen Weg aber nicht weiter. Der Bundesrat lehnte die Kodifikation vor allem deshalb ab, weil ihm die damals diskutierten oder in der Vernehmlassung geforderten Kriterien – Eingriffe in die Souveränität, Abtretung von Hoheitsrechten, Eingriffe in Freiheitsrechte, verfassungsändernde Verträge – zu ungenau waren.9 Umgesetzt wurde schliesslich die Lösung, die nur für zwei konkrete Fälle – eben den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften und zu Organisationen der kollektiven Sicherheit – ein obligatorisches Referendum vorsah. Diese zwei Konstellationen wurden damals als die «am weitest reichenden und am schwersten wiegenden aussenpolitischen Entscheide» qualifiziert.10
Bis heute hat es zum obligatorischen Staatsvertragsreferendum gemäss Artikel 89 Absatz 5 aBV bzw. Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b BV einen konkreten Anwendungsfall gegeben: Der im Jahr 1986 an der Urne gescheiterte Beitritt zur UNO wurde dem obligatorischen Referendum unterstellt, weil es sich um einen Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit handelte.11 Im Jahr 2002 erfolgte der Beitritt zur UNO über die – als Teilrevision der Bundesverfassung gemäss Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe a BV dem obligatorischen Referendum unterstehende – Aufnahme von Artikel 197 Ziffer 1 BV.
1.2.2 Totalrevision der Bundesverfassung und Reform der Volksrechte
Im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung wurde das Staatsvertragsreferendum erneut kritisch überprüft. Für das obligatorische Referendum wurde kein Reformbedarf angenommen; es wurde unverändert in die neue Bundesverfassung überführt (Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV). Auch die im Jahr 2003 angenommene Reform der Volksrechte12 liess das obligatorische Staatsvertragsreferendum unberührt. Danach wurden zwar wiederholt Korrekturen am obligatorischen Staatsvertragsreferendum angeregt. Mehrere zu diesem Zweck eingereichte parlamentarische Initiativen sind indessen abgelehnt worden.13
8 Das Behördenreferendum wurde anlässlich der Reform der Volksrechte im Jahr 2003 (vgl. dazu unten Ziff. 1.2.2) aufgehoben (Aufhebung von Art. 141 Abs. 2 BV; AS 2003 1949).
9 Botschaft Neuordnung des Staatsvertragsreferendums (Fn. 6), S. 1157 f. Dazu auch VALENTIN ZELLWEGER, Die demokratische Legitimation staatsvertraglichen Rechts, in: Cottier / Achermann / Wüger / Zellweger (Hrsg.), Der Staatsvertrag im schweizerischen Verfassungsrecht, Bern 2001, S. 251 ff., 284.
10 Botschaft Neuordnung des Staatsvertragsreferendums (Fn. 6), S. 1155.
11 Botschaft vom 21. Dez. 1981 über den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen, BBl 1982 I 497, hier 583.
12 Im Jahr 1999 scheiterten bundesrätliche Vorschläge für eine Reform der Volksrechte in den Eintretensdebatten beider Kammern des Parlaments. Volk und Stände hatten indessen im Jahr 2003 einer Volksrechtereform zugestimmt. Seither unterstehen auch völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert» (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV); vgl. dazu eingehend die Botschaft zur Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk» (Fn. 6), S. 6968 f.
13 Vgl. dazu die Übersicht in der Botschaft zur Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk» (Fn. 6), S. 6971 f. mit Erörterungen zu den folgenden Parlamentarischen Initiativen: 05.407 Zisyadis vom 18. März 2005 «Gats. Obligatorisches Referendum»; 05.426 Fraktion SVP vom 17. Juni 2005 «Mehr Demokratie in der Aussenpolitik. Ausweitung des Staatsvertragsreferendums»; 09.443 und 09.444 Reimann vom 18. Juni 2009 «Stärkung der Demokratie. Einführung eines ausserordentlichen fakultativen Referendums» und «Stärkung der Demokratie. Einführung eines Ratsreferendums».