Erläuternder Bericht

kommen, weil dieses sonst auch Züge eines Behördenreferendums («fakultativ-obligatorisches Staatsvertragsreferendum») aufweisen würde (vgl. oben Ziff. 1.2.1 zum mittlerweile abgeschafften «ausserordentlichen fakultativen Staatsvertragsreferendum»).

Klar erscheint ferner, dass Volk und Stände auch weiterhin stets dann zur Abstimmung aufgerufen sind, wenn der Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags eine Verfassungsänderung erfordert (vgl. Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV). Auch weiterhin möglich ist die Schaffung eines «Gesamtpakets» (Art. 141a Abs. 1 BV): obligatorisches Staatsvertragsreferendum mit Einbezug von – ohnehin dem obligatorischen Referendum unterstehenden – Verfassungsänderungen.

1.4.3 Verfassungsbegriffe und «Verfassung im materiellen Sinn» als Anknüpfungs-

punkt

Zur Verfassung im formellen Sinn zählen alle Rechtssätze, die im Verfahren der Verfassungsgebung erlassen worden sind; auf die Wesentlichkeit des Inhalts (Verfassungswürdigkeit) kommt es nicht an. Insbesondere auf dem Weg der Volksinitiative finden auch Vorschriften ohne fundamentale Bedeutung Eingang in die Verfassung.

Demgegenüber stellt der Begriff der Verfassung im materiellen Sinn auf den Inhalt der Verfassungsrechtssätze ab. Er umfasst alle Rechtssätze, die als Grundlage der rechtsstaatlichen und demokratischen Staatsordnung in die Verfassung gehören und damit «verfassungswürdig» sind bzw. «verfassungsmässigen Charakter» haben (so die Terminologie der Motion 15.3557). Freilich gehen die Auffassungen über den «richtigen» Inhalt der Verfassung auseinander. Die Verfassung im materiellen Sinn lässt sich daher nicht mit der gleichen Zuverlässigkeit einkreisen wie die Verfassung im formellen Sinn. Welche Normen in die Verfassung gehören und welche nicht, hängt von den Funktionen ab, die man der Verfassung zuschreiben will und damit vom Verfassungsverständnis.³³ Trotz diesen Unschärfen soll bei der Umsetzung der Motion 15.3557 hauptsächlich an den Begriff der Verfassung im materiellen Sinn angeknüpft werden.

Fragen des Verfassungsverständnisses und damit auch des Begriffs der Verfassung im materiellen Sinn waren bei der Totalrevision der Bundesverfassung bedeutsam. Damals wurden die folgenden zentralen Regelungsbereiche der Bundesverfassung benannt:³⁴

• Garantie der grundsätzlichen Rechtsstellung des Individuums: Die rechtsstaatliche Ver-

fassung hat die Aufgabe, die Rechte und Freiheiten der im Staat lebenden Personen zu gewährleisten. Diese Aufgabe übernehmen die Grundrechte und die Garantien der politischen Rechte.

• Festlegung der Staatsorganisation: Die Verfassung setzt die obersten Staatsorgane ein,

regelt deren Zuständigkeiten und – in den Grundzügen – die Verfahren, in denen Recht gesetzt und verwirklicht wird.

• Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen: Die Bundesverfassung bezeichnet die

Kompetenzen und Aufgaben des Bundes und bestimmt damit zugleich die Grenzen seiner Handlungsbefugnisse.

Der Formulierungsvorschlag zur Umsetzung der Motion 15.3557 soll diese Regelungsbereiche zum Ausdruck bringen (vgl. unten Ziff. 2).