Erläuternder Bericht

Ziel eines höheren Bestimmtheitsgrads ist die bessere Voraussehbarkeit, ob ein konkreter völkerrechtlicher Vertrag dem obligatorischen Referendum untersteht. Eine bestimmtere Formulierung trägt dem Anliegen Rechnung, dass die Tragweite der Volksrechte möglichst klar und direkt dem Verfassungstext zu entnehmen ist. Ferner gibt es mit einer solchen Formulierung eine Annäherung an den höheren Bestimmtheitsgrad der heute geltenden (kasuistischen) Regelung in Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b BV.

Das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter ist nach verbreiteter Auffassung Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts (vgl.

oben Ziff. 1.2.3 zum «Referendum sui generis»). Ungeschriebenes Recht stellt zwar sowohl im Landesrecht wie auch im Völkerrecht eine etablierte Rechtsquelle dar. Allerdings können solche Rechtsnormen, die nicht in förmlichen Erlasstexten (in der Verfassungsurkunde) verankert und ausformuliert sind, sondern von der gerichtlichen oder politischen Praxis entwickelt wurden, nicht im gleichen Mass wie geschriebene Normen die Erwartungen nach Rechtssicherheit erfüllen. Existieren dazu – wie etwa im Fall der politischen Rechte auf Bundesebene – kaum Konkretisierungen und gerichtliche Klärungen, bleiben Anwendungsbereich und Tragweite von ungeschriebenem Recht vergleichsweise undeutlich und sind entsprechend auslegungsbedürftig. Solche Normen sind in der Praxis schwerer handhabbar. Deshalb kann den Geboten nach Rechtssicherheit und Transparenz tendenziell besser Rechnung getragen werden, wenn das obligatorische Referendum sui generis in den Verfassungstext überführt wird.³¹

1.4.2 Differenzierte «Überführung» ins geschriebene Recht

Zur Tragweite des (ungeschriebenen) Referendums sui generis finden sich namentlich die folgenden Umschreibungen:³²

Ein völkerrechtlicher Vertrag ist dann dem Referendum sui generis zu unterstellen, wenn er entweder a) tiefgreifend in die verfassungsrechtliche Ordnung eingreift, b) eine grundsätzliche Änderung der schweizerischen Aussenpolitik mit sich bringt oder c) sehr bedeutende sachliche oder politische Gründe dafür sprechen. Bei der Umsetzung der Motion 15.3557 sollte wie folgt differenziert werden:

• Zu a): Von einem tiefgreifenden Eingriff in die verfassungsrechtliche Ordnung ist dann

auszugehen, wenn ein Rechtssatz «verfassungsmässigen Charakter» hat (vgl. dazu sogleich Ziff. 1.4.3).

• Zu b): Eine Änderung der schweizerischen Aussenpolitik, selbst wenn sie grundsätzlicher

Natur ist, sollte für sich alleine noch nicht zur Anwendung des obligatorischen Staatsvertragsreferendums führen. Erst wenn ein völkerrechtlicher Vertrag Bestimmungen enthält, die eine Änderung der Bundesverfassung erfordern (beispielsweise eine Anpassung der in Art. 54 Abs. 2 BV verankerten Ziele der schweizerischen Aussenpolitik) oder einer solchen gleichkommen, fällt das obligatorische Staatsvertragsreferendum in Betracht.

• Zu c): Es ist vorstellbar, dass ein völkerrechtlicher Vertrag keinen verfassungsmässigen

Charakter hat und trotzdem vorgebracht wird, bedeutende sachliche oder politische Gründe sprächen für eine Genehmigung durch Volk und Stände. In einer solchen Konstellation sollte indessen das obligatorische Staatsvertragsreferendum nicht zum Tragen