Erläuternder Bericht

1.2.3 Ungeschriebenes Verfassungsrecht: Referendum sui generis

Ein Teil der Lehre¹⁴ vertritt die Meinung, ein völkerrechtlicher Vertrag bedürfe auch dann der Zustimmung von Volk und Ständen, wenn seine Bedeutung ihn auf die Stufe der Bundesverfassung hebt. Ein solches Referendumsrecht sei zwar nicht ausdrücklich im Verfassungstext verankert, sei aber Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts. Dieses wird mit verschiedenen Begriffen bezeichnet: «ungeschriebenes obligatorisches Staatsvertragsreferendum», «Referendum sui generis» oder «ausserordentliches obligatorisches Referendum».

Ansätze für ein solches Referendum wurden bereits anlässlich des Abschlusses des Freihandelsabkommens mit der EG von 1972¹⁵ entwickelt – zu einer Zeit also, zu der in der Bundesverfassung nur ein fakultatives Staatsvertragsreferendum verankert war. Der Bundesrat erklärte damals, ein Staatsvertrag sei unabhängig von seiner Dauer und Kündbarkeit Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten, «wenn er tiefgreifende Änderungen der Staatsstruktur mit sich bringt oder einen grundsätzlichen Wandel in der schweizerischen Aussenpolitik zur Folge hat.»¹⁶

Auch nach der Neugestaltung des Staatsvertragsreferendums im Jahr 1977 bestand die Auffassung, es könne und dürfe ein solches Referendum sui generis weiterhin geben.¹⁷ Ob ein völkerrechtlicher Vertrag verfassungsmässigen Charakter aufweise und aus diesem Grund dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen sei, wurde seither vor allem in den folgenden zwei Fällen eingehender diskutiert:

• Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR): Der Bundesrat war der Mei-

nung, der EWR bedeute keinen Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft im Sinne von Artikel 89 Absatz 5 aBV (heute: Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV). Dennoch beantragte er den Räten, das Abkommen dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Er begründete dies mit dem materiell umfassenden Anwendungsbereich des Abkommens, der unmittelbaren Anwendbarkeit zahlreicher Vertragsbestimmungen, den mit dem Beitritt verbundenen Verfassungsanpassungen und der Unterwerfung der Schweiz unter die Zuständigkeit des EFTA-Gerichtshofs und der EFTA-Überwachungsbehörde. Letztlich entziehe sich allerdings der EWR den herkömmlichen Referendumskategorien der Verfassung. Der Bundesrat habe freilich schon bei früheren Gelegenheiten die Auffassung vertreten, dass ein Staatsvertrag dann Volk und Ständen vorgelegt werden könne, wenn sachliche oder politische Gründe dafür sprechen. Der EWR sei «zweifellos von überragender politischer und wirtschaftlicher Bedeutung für unser Land.» Daher kam nach Meinung des Bundesrats nur das obligatorische Referendum in Frage.¹⁸

• Bilaterale II: Die Abkommen über die Assoziierung der Schweiz an Schengen und an

Dublin erfüllten nach Auffassung des Bundesrats die von Praxis und Lehre entwickelten Kriterien für die Anwendung des obligatorischen Referendums sui generis nicht. Dies mit der Begründung, dass diese Abkommen keine «tiefgreifenden Änderungen unseres Staatswesens» herbeiführen und die verfassungsmässige Ordnung nicht tangieren: «Die Assoziierungsabkommen schränken weder die Souveränität unseres Landes ein noch beeinträchtigen sie die verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung: Die Umsetzung der

¹⁴Vgl. dazu die Übersicht bei BABETTE BRUNNER, Das Staatsvertragsreferendum: Ein Volksrecht im Wandel, Diss. Zürich

2014, S. 61.

15 SR 0.632.401