Rapport explicatif

Une formulation plus précise doit permettre de mieux prédire si un traité international concret est soumis au référendum obligatoire ou non. Elle tiendrait compte du vœu que la portée des droits populaires ressorte aussi clairement et directement que possible du texte de la

Constitution. Elle se rapprocherait en outre du degré de précision élevé de la disposition (casuistique) en vigueur à l’art. 140, al. 1, let. b, Cst.

Le référendum obligatoire en matière de traités internationaux ayant un caractère

constitutionnel fait, de l’avis général, partie du droit constitutionnel non écrit (voir le ch. 1.2.3 au sujet du référendum sui generis). Le droit non écrit, qu’il soit national ou international,

constitue certes une source du droit reconnue. Les normes développées par la jurisprudence des tribunaux et la pratique politique et qui ne sont pas inscrites et formulées dans un texte formel (la Constitution) ne donnent toutefois pas autant de garanties en matière de sécurité du droit que des normes écrites. Lorsqu’il n’existe en plus guère de concrétisations ni de décisions judiciaires pour les clarifier, comme c’est le cas dans le domaine des droits

politiques au niveau fédéral, le champ d’application et la portée du droit non écrit restent relativement imprécis et sont sujets à interprétation. Ces normes-là sont plus difficiles à appliquer. C’est pourquoi il serait plus facile d’observer les principes de la sécurité du droit et de la transparence en intégrant le référendum obligatoire sui generis dans le texte de la Constitution³¹.

1.4.2 « Transfert » dans le droit écrit : trois cas de figure

La portée du référendum sui generis (non écrit) ressort notamment des définitions

suivantes³²:

Un traité international doit être soumis au référendum sui generis a) s’il porte atteinte à l’ordre constitutionnel, b) s’il entraîne une profonde modification de la politique extérieure de la Suisse ou c) que des raisons matérielles ou politiques significatives l’imposent. Dans la mise en œuvre de la motion 15.3557, il s’agit d’opérer les distinctions suivantes :

• ad a) : on peut parler de profonde atteinte à l’ordre constitutionnel quand une norme a un

« caractère constitutionnel » (voir le ch. 1.4.3).

• ad b) : une modification de la politique extérieure de la Suisse ne devrait pas entraîner à

elle seule l’application du référendum obligatoire en matière de traités internationaux,

même si elle est de nature fondamentale. C’est seulement quand un accord international contient des dispositions exigeant une modification de la Constitution (par ex. une

adaptation des buts de la politique extérieure de la Suisse consacrés par l’art. 54, al. 2, Cst.) ou de portée équivalente que le référendum obligatoire entre en ligne de compte.

• ad c) : on pourrait imaginer qu’un traité international n’ait pas un caractère constitutionnel

et que certains invoquent des raisons matérielles ou politiques significatives pour justifier qu’il soit soumis au vote du peuple et des cantons. Dans ce cas de figure, le référendum obligatoire ne devrait néanmoins pas être appliqué, car il aurait alors les traits d’un référendum des autorités (« référendum obligatoire extraordinaire ») (voir le ch. 1.2.1 au sujet du « référendum facultatif extraordinaire » entretemps abrogé).

Il semble en outre clair que le peuple et les cantons sont toujours appelés aux urnes quand la conclusion d’un traité international exige une modification de la Constitution (voir l’art. 140, al. 1, let. a, Cst.). Et il reste possible de créer un « paquet » (art. 141a, al. 1, Cst.) :