Erläuternder Bericht

Erläuternder Bericht

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Entwicklung der Verwendung der AHVN

Die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) arbeitet seit ihrer Einführung im Jahr 1948 mit einer AHV-Nummer (AHVN). Bis heute hat dieser Personenidentifikator den Zweck, die Verarbeitung von Informationen über Beiträge und die Berechnung damit verbundener Sozialversicherungsleistungen zu erleichtern. Die AHVN war ursprünglich «sprechend»: Aus der Nummer konnten jeweils die Anfangsbuchstabengruppe des Namens, das Geburtsdatum und das Geschlecht abgeleitet werden. Aus datenschutzrechtlicher Sicht erwies sich dies als unbefriedigend. Im Laufe der Zeit war es ausserdem zu Engpässen bei der Vergabe der AHVN gekommen, was zu erheblichen informationstechnischen Problemen führte. Die Verwaltung der AHVN war zudem fehleranfällig, weil die Nummer bei Personenstandsänderungen des Versicherten jeweils Änderungen erfuhr. Im Rahmen der Vernehmlassung zum Registerharmonisierungsgesetz1 im Jahre 2003 wurde deshalb die Einführung eines verwaltungs- und registerübergreifenden eidgenössischen Personenidentifikators (EPID) vorgeschlagen. Aufgrund der Bedenken seitens der Datenschutzkreise schlug der Bundesrat in einer weiteren Vernehmlassung im Sommer 2004 sechs sektorielle Personenidentifikatoren (SPIN) mit einem zentralen Identifikations- und Kommunikationsserver vor. Pro Verwaltungssektor, darunter die Sozialversicherungen, sollte ein einheitlicher Personenidentifikator verwendet werden. Die Vernehmlassungsergebnisse zeigten allerdings deutlich, dass sektorielle Personenidentifikatoren bei den Kantonen keine Mehrheit finden würden. Stattdessen wurde eine Lösung mit einer nichtsprechenden, 13-stellige AHVN eingeführt, die zugleich auch Regelungen über die Voraussetzungen einer systematischen Verwendung dieser Nummer zu administrativen Zwecken ausserhalb der AHV enthielt.2

Im Zuge der fortschreitenden Digitalisierung der Verwaltungstätigkeit ist seit der Einführung der neuen AHVN im Jahr 2008 eine starke Ausweitung der systematischen Verwendung derselben ausserhalb der AHV zu beobachten, dies sowohl auf der Ebene des Bundes als auch auf jener der Kantone. Gegenwärtig sind der Zentralen Ausgleichsstelle (ZAS) rund 12'700 Nutzer gemeldet. Zudem wird die AHVN für die Rechnungsstellung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung verwendet.

Zahlreiche Akteure vertreten die Auffassung, die Anforderungen an die Befugnis zur systematischen Verwendung der AHVN seien zu lockern. So hat die Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren im Januar 2014 angeregt, die AHVN sei als allgemeiner Personenidentifikator zur Verfügung zu stellen, damit E-Government-Projekte vorangetrieben werden könnten. Die Verwendung eines eindeutigen Personenidentifikators ermögliche eine effiziente Verwaltungsführung und erhöhe zugleich die Qualität der Datenbanken, indem die bisherigen Verwechslungsgefahren vollständig wegfielen. Auch bei der Ausarbeitung des Bundesgesetzes über den internationalen automatischen Informationsaustausch in Steuersachen (AIAG) vom 18. Dezember 2015³ wurde auf Anregung der Kantone beschlossen, zur Vermeidung zusätzlicher administrativer Belastungen keine neue Steueridentifikationsnummer zu schaffen, sondern vielmehr die AHVN als Steueridentifikationsnummer heranzuziehen. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB) und ein Teil der kantonalen Datenschutzbeauftragten stehen dieser Entwicklung kritisch gegenüber, weil sie Gefahren für den Datenschutz befürchten.

Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat das Eidgenössische Departement des Innern im Februar 2017 damit beauftragt, ihm eine Änderung der AHVG-Bestimmungen zu unterbreiten, um den Bundes-, Kantons- und Gemeindebehörden die systematische Verwendung der AHVN bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben zu erleichtern.

Zudem wurde im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Modernisierung des Grundbuches4, nach einer im September 2017 durchgeführten Risikoanalyse5, ein Postulat6 eingereicht, das den Bundesrat damit beauftragt, unter anderem aufzuzeigen, wie den Risiken begegnet werden kann, die mit der Verwendung der AHVN als einziger Personenidentifikationsnummer verbunden sind.

Vorliegend geht es darum, die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, die eine zukunftstaugliche Verwendung der AHVN ermöglichen und zugleich den Datenschutz gewährleisten.

1.1.2 Verfassungsrechtliche Vorgaben

Die Bundesverfassung (BV)7 gewährleistet einzelne Gehalte der persönlichen Freiheit in verschiedenen Verfassungsbestimmungen. Artikel 13 BV schützt in besonderer Weise die (verschiedene Aspekte umfassende) Privatsphäre mit ihren spezifischen Bedrohungsformen. Der verfassungsrechtliche Datenschutz ist somit Teil des Rechts auf eine Privat- und persönliche Geheimsphäre. Dieser beruht unter anderem auf einer Reihe von Bearbeitungsgrundsätzen. Dazu gehören insbesondere die

1 SR 431.02

² AS 2007 5259

3 SR 653.1