Rapport explicatif

‒ L’avis juridique commun de l’OFJ et de la DDIP n’a pas d’effet contraignant

(voir ch. 1.2.4). Le comité peut poursuivre sa tâche et les citoyens signer l’initiative même s’il est négatif. Cependant, l’objectif de l’avis est bien d’avoir un effet sur la position juridique des individus, par exemple sur la formation de l’opinion et sur la disponibilité à signer l’initiative. On ne peut donc nier que les auteurs de l’initiative et les citoyens aient en jeu un intérêt véritable qui «se trouve dans une certaine relation de proximité avec le droit»¹²⁶. Un litige sur le contenu de l’avis de l’OFJ et de la DDIP pourrait donc éventuellement être qualifié de cause au sens de l’art. 29a, Cst. Cette question peut cependant rester ouverte, puisqu’une clause d’exception au sens de l’art. 29a, 2^ephrase, Cst. permet d’exclure l’accès au juge.

Exclusion par la loi de l’accès au juge dans des cas exceptionnels

La loi peut exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels, même en présence d’une cause, aux termes de l’art. 29a, 2^ephrase, Cst.¹²⁷. Une règle particulière s'applique aux actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral: selon l'art. 189, al. 4, Cst., ils ne peuvent en principe pas être portés devant le Tribunal fédéral (1^re phrase) mais la loi peut déterminer des exceptions (2^ephrase). Par exemple, les décisions du Conseil fédéral concernant les dates de votation ne peuvent pas faire l’objet d’un recours. Il n’est pas non plus possible de contester directement les explications du Conseil fédéral concernant les objets soumis à une votation¹²⁸. La décision de l’Assemblée fédérale sur la validité des initiatives populaires, prévue à l’art. 173, al. 1, let. f, Cst., n’est pas soumise à l’examen judiciaire; selon le droit en vigueur, elle est définitive. Lors de la réforme de la justice, on a choisi de ne pas statuer à ce sujet d’exception se fondant sur l’art. 189, al. 4, 2^ephrase, Cst. Malgré certaines critiques émanant de la doctrine¹²⁹, il n’est pas prévu de remettre en question le caractère définitif de la décision de l’Assemblée fédérale lors de l’instauration de l’examen matériel préliminaire.

L’avis juridique commun de l’OFJ et de la DDIP est un acte de l’administration, et non pas un acte du gouvernement ou du Parlement, selon les termes de l’art. 189, al. 4, 1^rephrase, Cst. Il n’est donc pas immunisé en principe contre les recours. Mais s’il était sujet à recours, le Tribunal fédéral devrait, encore avant la récolte des signatures, rendre un jugement sur la compatibilité de l’initiative populaire avec le droit international et l’essence des droits fondamentaux constitutionnels, donc, éventuellement, se prononcer avec force de chose jugée sur la validité de l’initiative populaire. Il devrait donc se prononcer en dernière instance sur des questions qui ne doivent justement pas être tranchées définitivement au stade de la récolte des signatures. Le caractère purement consultatif de l’avis serait perdu. Si la question de la validité de l’initiative se posait, la décision à ce sujet serait anticipée et passerait de l’Assemblée fédérale au Tribunal fédéral car, du fait de la séparation des pouvoirs, il n’est pas imaginable que l’Assemblée fédérale décide de nouveau de la validité