Rapport explicatif

N° référence: COO.2180.109.7.120740 / 217.1/2011/01115

4 Relation avec le programme de la législature

L'avant-projet a été annoncé dans le message du 25 janvier 2012 sur le programme de la législature 2011 à 2015⁷⁹.

5 Aspects juridiques: Constitutionnalité et légalité

Base constitutionnelle

Le projet se fonde sur l'art. 106, al. 1, Cst., qui habilite la Confédération à légiférer sur les jeux d'argent en tenant compte des intérêts des cantons.

Liberté économique

L'exploitation de maisons de jeu et de loteries et paris sportifs est une activité économique relevant de la liberté économique garantie aux articles 27 et 94 Cst.

L'art. 106, al. 2, Cst., prévoit qu'une concession de la Confédération est nécessaire pour ouvrir et exploiter une maison de jeu. La présente loi concrétise cette exigence en prévoyant, à son chapitre 2, que les concessions sont en nombre limité (art. 5, al. 3), ainsi qu'en réglant les conditions d'octroi des concessions (art. 8). Un tel système de concessions constitue une dérogation au principe de la liberté économique au sens de l'art. 94, al. 4 Cst., puisqu'il n'autorise pas la libre concurrence. Toutefois, dans la mesure où cette dérogation est prévue par la Constitution elle-même, elle respecte les conditions d'admissibilité imposées par l'art. 94, al. 4 Cst., et est donc conforme à la Constitution. Du point de vue matériel, cette dérogation se justifie car elle facilite le contrôle de l'offre et, partant, la protection des joueurs et de la société contre les dangers inhérents aux jeux d'argent.

Quant aux loteries et paris sportifs de grande envergure, l'art. 22 prévoit que les cantons fixent un nombre maximum d'exploitants. En principe, ce nombre maximum sera fixé dans un concordat intercantonal.

Ce système de limitation du nombre d'exploitants succède à l'art. 16 LLP, qui autorisait les cantons à restreindre ou interdire l'exploitation de grandes loteries et paris sur leur territoire. En se basant sur cette disposition de la LLP, la plupart des cantons ont limité l'exploitation des grandes loteries et paris sportifs sur leur territoire à un seul opérateur (à l'heure actuelle, Swisslos pour les cantons alémaniques et le Tessin, ainsi que la Loterie romande pour les cantons romands). Ce faisant, les cantons ont institué des exclusivités d'exploitation. L'art. 24 de la présente loi vise à permettre la poursuite de ce système: les cantons pourront désigner un seul exploitant ou plusieurs, mais dans tous les cas leur nombre sera limité. Le secteur sera donc, là également, soustrait à la libre concurrence, ce qui se justifie par les mêmes arguments que le système de concessions pour les casinos. Déjà sous l'ancien droit, l'admissibilité de telles exclusivités d'exploitation cantonales au regard de la liberté économique a été reconnue par la doctrine et la jurisprudence, notamment sous l'angle de la proportionnalité et de l'intérêt public, à condition cependant que l'exclusivité soit prévue par une base légale formelle dans le droit cantonal (concordat intercantonal de niveau législatif ou délégation dans une loi au sens formel). Le cadre constitutionnel étant resté le même sur ce