Rapport explicatif

Rapport

1 Présentation du projet

1.1 Situation budgétaire

Quand le Conseil fédéral a adopté le plan financier 2016-2018, le 20 août 2014, le respect des prescriptions du frein à l'endettement semblait ne pas devoir poser de problèmes particuliers: les projections faisaient encore état d'excédents structurels de 200 millions de francs en 2016, de 1,2 milliard en 2017 et de 2,7 milliards en 2018.

Or, six mois plus tard, en février 2015, il était devenu évident que l'évolution des recettes ne suivrait pas le rythme escompté dans le plan financier. Le résultat du compte 2014 montrait clairement que les recettes de l'impôt fédéral direct avaient beaucoup perdu en dynamisme depuis la crise économique et financière. A cela s'ajoutait l'abandon du cours plancher du franc face à l'euro par la Banque nationale suisse (BNS), une décision qui a nettement assombri les perspectives conjoncturelles du pays. Ce changement de cap de la politique monétaire de la BNS s'est traduit non seulement par un affaiblissement de la croissance économique réelle, mais encore par un recul marqué et persistant du renchérissement. Suite à la décision de la BNS, les prévisions de valeur ajoutée nominale annuelle ont donc été revues à la baisse jusqu'à 5 % par rapport au plan financier 2016-2018.

Les estimations des recettes ont aussi dû être adaptées aux nouvelles valeurs de référence macroéconomiques. Pour ce qui est de la taxe sur la valeur ajoutée, la correction correspond à peu près au recul de la valeur ajoutée nominale, tandis que pour l'impôt fédéral direct, elle est plus sévère. L'assiette fiscale de ce dernier comprend en effet non seulement la valeur ajoutée nationale, mais également les bénéfices des sociétés à statut fiscal cantonal spécial réalisés à l'étranger. Or la revalorisation de notre monnaie nationale se traduit par un recul supplémentaire des bénéfices imposés en francs suisses. Les recettes de l'impôt fédéral direct sont donc doublement affectées par la décision de la BNS, qui, d'une part, a un impact négatif sur la conjoncture et, d'autre part, réduit les marges bénéficiaires des entreprises ainsi que la valeur des bénéfices transférés en Suisse. Au final, en l'espace d'un an à peine, les estimations des recettes des années 2017 et 2018 ont dû être réduites de près de 5 milliards de francs, soit environ 7 %.

Cette perte de recettes n'a pu être que partiellement absorbée par le mécanisme du frein à l'endettement. Le facteur conjoncturel a certes augmenté, légitimant ainsi un déficit conjoncturel, mais uniquement dans la mesure de l'affaiblissement de l'économie réelle. Le renchérissement négatif causé par l'abandon du cours plancher du franc n'est quant à lui pas compensé par le frein à l'endettement. Au total, la marge de manœuvre budgétaire s'est accrue de 1 milliard de francs pour 2016 et de 0,4 milliard pour 2017.

La révision des prévisions conjoncturelles s'est cependant traduite non seulement par une diminution des recettes, mais aussi par un allégement des dépenses budgétisées. Les estimations à la baisse des recettes ont en effet entraîné un recul des parts desdites recettes revenant aux cantons et aux assurances sociales. De plus, la diminution des valeurs de référence macroéconomiques (renchérissement, croissance du PIB réel, taux de change et taux d'intérêt) a conduit à corriger à la baisse les estimations relatives à divers autres postes de dépenses, tels que les contributions fédérales