Rapport explicatif

Modification de la loi sur les banques

Le dispositif TBTF existant, y compris les présentes dispositions relatives au PLB et aux autres mesures, doivent en outre faire l’objet d’une évaluation dans le cadre de l’analyse demandée par le Conseil fédéral en date du 29 mars 2023 concernant les événements liés à l’acquisition de Credit Suisse par UBS. Les résultats seront présentés au Parlement dans le prochain rapport du Conseil fédéral sur les banques d’importance systémique visé à l’art. 52 LB. Il convient également de souligner que le Conseil fédéral examinera dans quelle mesure la législation actuelle permet d'intégrer le Parlement de façon appropriée dans les décisions financières urgentes ou s'il y a lieu de prévoir des modifications à cet égard. Ces changements ne doivent toutefois pas limiter les compétences constitutionnelles de la Confédération et, partant, la capacité d'action de l'État en période de crise¹⁴.

1.2 Options étudiées et solution retenue

Outre la solution choisie, les autorités (DFF, FINMA et BNS) ont examiné deux autres options visant à concrétiser les grandes lignes d’un PLB fixées par le Conseil fédéral : la première option consistait en une aide sous forme de liquidités octroyée par la BNS qui ne serait pas accompagnée d’un privilège des créances, ni assortie d’une garantie du risque de défaillance accordée par la Confédération. La seconde option envisagée était de renoncer à inscrire dans la législation une aide sous forme de liquidités fournie par l’État. Les autorités n’ont pas retenu ces deux possibilités pour les raisons exposées ci-après.

Dans le cas d’une aide sous forme de liquidités octroyée par la BNS sans privilège des créances et sans garantie du risque de défaillance de la Confédération, la BNS aurait pu

accorder des prêts non garantis à une banque qui remplit les conditions d’octroi. Il faudrait pour cela modifier la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale (LBN)¹⁵ de manière à permettre à la BNS de fournir des liquidités supplémentaires non garanties à une SIB. En principe, selon la pratique internationale, le rôle de prêteur ultime (lender of last resort) assumé par les banques centrales repose sur le concept de l’approvisionnement en liquidités contre des garanties, dont le montant peut toutefois varier en fonction de la situation. Dans ce contexte, la solution retenue à la suite des événements liés à l’acquisition de Credit Suisse par UBS – pour une durée limitée jusqu’à fin 2027 – s’accompagne des prêts d’aide supplémentaires sous forme de liquidités octroyés par la BNS, sans garantie mais d’un montant déterminé. La limite maximale fixée et le privilège des créances, qui tient également compte de la notion de «garantie» au sens large, réduisent considérablement les pertes potentielles auxquelles s’expose la BNS en accordant ces prêts. En ce qui concerne les prêts d’aide sous forme de liquidités assortis d’une garantie du risque de défaillance, la garantie de la Confédération permet d’éviter tout risque de pertes pour la BNS. Le rôle de prêteur ultime de la BNS doit faire l’objet d’une évaluation dans le cadre de l’analyse demandée par le Conseil fédéral en date du 29 mars 2023 concernant les événements liés à l’acquisition de Credit Suisse par UBS.

L’autre variante examinée correspond au statu quo, selon lequel aucune aide sous forme

de liquidités de la part de l’État n’est prévue par la loi, de sorte que le Conseil fédéral

resterait obligé d’agir sur la base du droit de nécessité. Renoncer à établir une base légale revient à se priver d’un élément permettant de prévenir la perte de confiance et de contribuer à l’apaisement des divers groupes d’intérêts (marchés, clients, autorités étrangères). Avec cette variante, la confiance des marchés, si tant est qu’elle puisse être rétablie, ne saurait être retrouvée qu’après la survenance d’une crise. Il en résulterait une efficacité moindre de l’instrument mis en place et un risque financier accru pour l’État par rapport à la solution retenue. En outre, le fait de ne pas introduire explicitement un PLB irait à l’encontre des exigences