Rapport explicatif

7 Aspects juridiques

7.1 Constitutionnalité

Les art. 104 et 104a Cst. confèrent à la Confédération des compétences et des tâches étendues dans la conception des mesures de la politique agricole. Les propositions d’adaptation s’inscrivent dans la perspective d’un développement cohérent de la politique agricole, et elles relèvent de la compétence constitutionnelle de la Confédération.

Conformément à l’art. 104, al. 1, Cst., la Confédération veille à ce que l’agriculture, par une production à la fois durable et adaptée aux exigences du marché, contribue substantiellement à la fourniture de prestations d’intérêt public. Elle engage, en vertu de l’art. 104, al. 4, Cst., des crédits agricoles à affectation spéciale ainsi que des ressources générales de la Confédération pour financer les différentes mesures de politique agricole. La PA30+ a pour vocation d’améliorer encore le développement durable, à la fois économique, écologique et social, de l’agriculture et du secteur agroalimentaire. Aussi la PA30+ est-elle conforme aux dispositions des art. 104 et 104a Cst.

En ce qui concerne les nouvelles réglementations proposées dans le domaine des paiements directs, on peut dire que la Confédération a, en vertu de l’art. 104, al. 2 et 3, Cst., pour tâche et pour compétence de verser des paiements directs aux exploitations paysannes cultivant le sol, sous réserve du respect des prestations écologiques requises.

Comme c’était déjà le cas dans le message sur la PA22+, la PA30+ propose d’interpréter expressément de manière plus large la notion d’« exploitation paysanne » et de créer les bases permettant d’octroyer à l’avenir des paiements directs également à d’autres personnes morales, sous certaines conditions. En réponse à l’interpellation 18.3486 Streiff-Feller, le Conseil fédéral s’est déclaré prêt à examiner l’interprétation, du point de vue du droit constitutionnel, de la notion d’« exploitations paysannes cultivant le sol ». Par suite, l’OFAG a commandé deux avis d’experts sur la question. Tous deux sont arrivés à la conclusion que la notion d’« exploitations paysannes cultivant le sol » figurant dans la Constitution est un concept clé qui confère une marge d’appréciation au législateur. Le projet prévoit désormais que la loi sur l’agriculture précise quelles personnes morales ne sont clairement pas à considérer comme « paysannes ». Le Conseil fédéral concrétisera comme jusqu’à présent, à l’échelon de l’ordonnance, les exigences applicables aux autres personnes morales.

L’ajout de l’art. 6c LAgr sur la collaboration avec l’économie permet une mise en œuvre améliorée de l’art. 104 Cst. L’art. 6c LAgr prévoit un système à plusieurs échelons, allant de la conclusion de conventions d’objectifs à l’inscription de ces objectifs dans la législation d’exécution, en passant par la déclaration de force obligatoire générale en cas d’échec ou de non-réalisation des objectifs. Au cours des deux dernières décennies, le terme d’agriculture a été interprété de manière fonctionnelle, afin de permettre le soutien d’entreprises qui exercent une activité connexe, telle que l’horticulture ou l’agritourisme⁶². Cette évolution tient compte du fait que l’agriculture n’existe pas au sein d’un système isolé, mais s’inscrit dans une chaîne de création de valeur qui représente l’approche du système alimentaire. Il faut noter, dans ce contexte, que l’art. 104 Cst. ne vise pas uniquement le soutien économique des entreprises agricoles, mais également la réalisation de prestations d’intérêt public conformément à l’art. 104, al. 1, Cst.

L’art. 6c LAgr crée explicitement la possibilité, sur la base de l’art. 104 Cst., d’imposer des obligations à des acteurs hors de l’agriculture, sans qu’il y ait de lien direct avec la production ou la transformation de produits agricoles. On peut toutefois déduire déjà aujourd’hui de la LAgr des obligations implicites pour des acteurs hors de l’agriculture (p. ex. en matière d’étiquetage, comme les mentions « bio » et « AOP », en matière de stockage et de vente de moyens de production, ou encore en matière de protection des végétaux). Il semble donc logique de pouvoir également imposer des obligations aux acteurs extérieurs au secteur agricole qui ne bénéficient d’aucune aide en vertu de l’art. 104 Cst., dans la mesure où, sans cela, les aides fédérales fondées sur l’art. 104, al. 2, Cst. resteraient sans effet et les investissements ne produiraient pas les résultats escomptés.