Rapporto esplicativo

Modifica della legge federale sull’esecuzione e sul fallimento (Fallimenti. Impedire gli abusi), Rapporto esplicativo

Riferimento/incarto: COO.2180.109.7.150250 / 2015/00005

1 Situazione iniziale e modo di procedere

1.1 Mozione Hess (11.3925) Il 5 dicembre 2011 (Consiglio degli Stati) e il 28 febbraio 2012 (Consiglio nazionale) le Camere hanno accolto, senza voti contrari, la seguente mozione del consigliere agli Stati Hans Hess (11.3925):

«Il Consiglio federale è incaricato di creare le basi legali affinché non sia più possibile dichiarare il fallimento per sottrarsi ai propri obblighi».

Nella motivazione, l’autore ha argomentato come segue:

«Continuano a emergere casi nei quali il fallimento di una società è utilizzato per liberarsi dei debiti accumulati e non pagare i salari dovuti. A poca distanza dal fallimento, il debitore fallito fonda una nuova società riassumendo il personale e, se del caso, riprendendo dalla massa fallimentare - a prezzo modico - gli impianti di produzione e le merci in deposito. Chi agisce in questo modo danneggia i propri creditori procurandosi inoltre un vantaggio competitivo rispetto ai concorrenti. Senza contare che la cassa disoccupazione deve versare indennità per insolvenza a copertura delle mensilità rimaste scoperte prima del fallimento - somme che non le vengono rimborsate se in seguito i lavoratori vengono assunti presso una nuova società del debitore fallito. Tale manovra non costituisce soltanto una distorsione concorrenziale, ma anche un uso abusivo di denaro statale».

La Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati ha motivato la proposta di accogliere la mozione adducendo le considerazioni seguenti:

«La Commissione è consapevole del fatto che gli abusi descritti nella mozione nell'ambito della procedura di fallimento corrispondono purtroppo alla realtà: il venir meno agli obblighi contrattuali, l'abuso di indennità per insolvenza e la ripresa a prezzi stracciati dei resti

dell'impresa sono pratiche frequenti. Le conseguenze di questo agire si traducono in una distorsione della concorrenza e in perdite per le casse pubbliche. Per tale motivo la Commissione propone al Consiglio federale e al Consiglio degli Stati, senza voti contrari, di accogliere la mozione. Come il Consiglio federale (Boll. Uff. 2011 S 1054), la Commissione riconosce le difficoltà insite nella ricerca di una soluzione al problema degli abusi nella procedura di fallimento. L'applicazione di rimedi (sanzioni penali, divieto di fondare nuove società, ecc.) richiede circospezione. La lotta contro gli abusi è sì un obiettivo importante, ma non di assoluta priorità: molti fallimenti non sono né abusivi né dovuti a negligenza e alle persone interessate dev'essere data una seconda opportunità. In occasione dell'attuazione di questa mozione andrà quindi posta particolare attenzione al mantenimento di un equilibrio ragionevole tra i diversi interessi in campo. Le soluzioni adottate all'estero andranno considerate quali spunti di riflessione benché occorrerà certamente adattarle alla realtà del nostro Paese, segnatamente in considerazione delle differenze culturali economiche (definizione di abuso, percezione sociale del fallimento, diritto a una seconda opportunità, ecc.)».

1.2 Contesto La mozione è stata presentata in reazione a vari casi, soprattutto nel settore dell’edilizia, in cui il diritto in materia di fallimento è stato utilizzato abusivamente a fini di concorrenza sleale e a detrimento dei creditori. La procedura di fallimento è quindi un mezzo per non onorare i propri obblighi, che vanno quindi a gravare gli assicuratori sociali (in particolare l’assicurazione contro l’insolvenza). In linea di massima, il diritto fallimentare permette all’imprenditore fallito di costituire rapidamente una nuova impresa, riassumendo eventualmente i vecchi collaboratori e riacquistando i suoi strumenti di lavoro, per poi danneggiare ancora una volta gli assicuratori sociali e i nuovi creditori ricorrendo al medesimo «trucco».

L’attuale diritto in materia di fallimento e il diritto penale offrono vari mezzi per lottare contro questi abusi. Tuttavia, in vari settori gli ostacoli pratici e giuridici che devono superare i creditori e le autorità per dare applicazione al diritto sono tali da farli rinunciare a esercitare i loro diritti anche in casi di abusi manifesti. Spesso i creditori rinunciano subito all’apertura di una