Rapporto esplicativo

di approvare la denuncia di un trattato internazionale.² Quando nella Costituzione del 1874 (art. 89 cpv. 2) è stato introdotto il referendum facoltativo per le leggi federali e i decreti federali di obbligatorietà generale, il legislatore non ha operato una distinzione fra approvazione, modifica e abrogazione di questi atti. L’articolo 89 capoverso 3 inserito nel 1921 ha introdotto il referendum per i trattati internazionali, facendo direttamente riferimento al capoverso precedente: «Il capoverso 2 s’applica parimente ai trattati internazionali»³. Secondo questa formulazione anche i trattati sarebbero soggetti a referendum, che possono essere lanciati non soltanto contro la loro conclusione, ma anche contro una loro modifica o denuncia.

Dagli ultimi anni del XIX secolo alla seconda metà avanzata del XX secolo si è comunque verificato uno spostamento di potere dall’Assemblea federale al Consiglio federale. «Questo trasferimento di competenze non è stato provocato e nemmeno indotto da modifiche costituzionali, ma si è semplicemente verificato nella pratica, praeter o addirittura contra constitutionem» [trad.] (HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung, Berna 1994, pag. 443). Questa nuova interpretazione della Costituzione non può tuttavia fondarsi su una prassi decennale, poiché la questione della denuncia di importanti trattati internazionali non si è praticamente mai posta. La risposta teorica alla questione da parte del Consiglio federale e di una certa dottrina costituzionale non ha potuto quindi neanche creare un «diritto costituzionale consuetudinario», il cui cambiamento avrebbe reso necessaria una modifica della Costituzione. Una necessità di questo tipo non esiste comunque anche perché le modifiche della Costituzione del 18 aprile 1999 e del 9 febbraio 2003 avrebbero posto fine a un diverso «diritto costituzionale consuetudinario», se quest’ultimo fosse esistito.

La validità del principio dell’atto contrario nel settore dei trattati internazionali deve considerarsi pienamente ristabilita nel momento in cui la modifica della Costituzione federale del 9 febbraio 2003 ha sancito l’ampio parallelismo delle competenze per la legislazione nazionale e per quella internazionale. Nel suo messaggio del 20 novembre 1996 concernente la revisione della Costituzione federale il Consiglio federale aveva già affermato in merito alla riforma dei diritti popolari che «conformemente al diritto vigente, non tutti i trattati internazionali importanti sottostanno al referendum. Gli aventi diritto di voto non possono perciò esprimersi sulla conclusione di una parte dei trattati internazionali di rilievo, cosa poco soddisfacente sotto l’aspetto della democrazia» (FF 1997 I 441). Benché il pacchetto di riforme proposto dal Consiglio federale non sia stato accolto, l’estensione del referendum in materia di trattati internazionali proposta in quell’occasione non era fondamentalmente stata contestata. Nel suo progetto del 2 aprile 2001 la CIP-S ha ripreso gli elementi di questo pacchetto che potrebbero raccogliere una maggioranza favorevole. Con l’accettazione della modifica dell’articolo 141 Cost. da parte di Popolo e Cantoni, avvenuta il 9 febbraio 2003, lo scopo è stato raggiunto: «Con questa proposta s’intende quindi creare un parallelismo tra il referendum in materia di diritto inter-