Rapport explicatif

des règles non impératives du droit international, des problèmes se posent au niveau de la mise en œuvre par le législateur et de l’application directe par les autorités. Alors que l’art. 49 Cst. fixe clairement la relation entre le droit fédéral et le droit cantonal, il n’est nulle part statué dans la Constitution quel est le rang du droit international dans la hiérarchie des normes du droit interne. L’art. 5, al. 4, Cst. arrête que la Confédération et les cantons doivent « respecter » le droit international. On ne saurait cependant en conclure que la Constitution reconnaît sans réserve la primauté du droit international, comme elle le fait de la primauté du droit fédéral sur le droit cantonal. Il n’en découle pas davantage de règle générale de résolution des conflits entre le droit interne et le droit international. Toutefois, comme il l’a soutenu à plusieurs reprises, le Conseil fédéral estime que les autorités d’application du droit sont tenues par principe d’appliquer les normes constitutionnelles contraires au droit international si elles sont plus récentes que la règle internationale en question et que l’art. 190 Cst. et si elles sont directement applicables²².

Il est cependant fréquent que de nouvelles normes constitutionnelles doivent être transposées au niveau de la loi. Le législateur a toujours essayé de mettre en œuvre de manière conforme au droit international les dispositions constitutionnelles présentant un potentiel de conflit avec ce dernier²³. Cette méthode recèle le risque que tous les objectifs de l’initiative populaire ne puissent pas être concrétisés et que les espoirs des citoyens qui l’ont soutenue soient déçus. Les limites de la mise en œuvre conforme au droit international sont atteintes lorsque le projet de loi ne peut plus être mis totalement en accord avec le sens de la disposition constitutionnelle. Le nouveau droit constitutionnel se heurte alors à du droit international existant qui lui est partiellement contraire. La Suisse se trouve confrontée à un dilemme: soit elle enfreint ses engagements de droit international, qu’elle a pris dans le respect des droits de participation du Parlement, du peuple et des cantons, et qui sont inscrits dans la Constitution, soit elle n’applique pas une norme constitutionnelle en vigueur. En tant que petit Etat, elle a un intérêt vital à ce que les rapports internationaux soient régis par le droit et non par la force. Elle s’efforce donc toujours de respecter ses engagements internationaux, afin d’assurer que ses partenaires lui accordent la pareille. Certes, une façon d’éviter les conflits de normes est de dénoncer les engagements internationaux concernés, mais il faut garder à l’esprit que tous les traités internationaux ne peuvent pas être dénoncés, soit parce qu’ils ne contiennent pas de clause de dénonciation, soit parce que celle-ci desservirait les intérêts de la Suisse pour des raisons politiques majeures²⁴.

Enfin, on peut aussi imaginer des dispositions constitutionnelles qui ne se prêteraient absolument pas à une interprétation conforme au droit international: en ce cas, le nouveau droit constitutionnel, adopté par le peuple et les cantons, se trouve d'emblée face à du droit international existant, qui lui est manifestement contraire. Les règles générales de résolution des conflits entre des normes de même rang (lex posterior, lex specialis) ne sont d’aucune aide, car elles impliquent forcément que soit la norme constitutionnelle, soit la norme de droit international n’est pas appliquée. Il