Erläuternder Bericht

übersetzt die Bundeskanzlei den Text.³⁵ Der Inhalt der Volksinitiative ist nicht Gegenstand des Vorprüfungsverfahrens. Das formelle Vorprüfungsverfahren endet mit Erlass der Vorprüfungsverfügung, welche die Einhaltung der Formalien bestätigt. Mit deren Publikation im Bundesblatt beginnt die 18-monatige Sammelfrist. Das neue materielle Vorprüfungsverfahren wird parallel zum formellen Vorprüfungsverfahren durchgeführt. Das Ergebnis der materiellen Vorprüfung ist in die Vorprüfungsverfügung aufzunehmen.

Prüfungsgegenstand

Gegenstand der materiellen Vorprüfung ist die Vereinbarkeit der Initiative mit den zwingenden und den einschlägigen nicht zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Der Prüfungsgegenstand erstreckt sich auch auf die grundrechtlichen Kerngehalte, sofern diese vom Verfassungsgeber als zusätzliche Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen anerkannt werden (vgl. unten Ziff. 1.2.6).

Ergibt die materielle Vorprüfung einen Konflikt mit den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts, kann das Initiativkomitee den Initiativtext anpassen oder davon absehen, Unterschriften für eine Initiative zu sammeln, die anschliessend von der Bundesversammlung für ungültig zu erklären wäre. Der Kreis der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts ist sehr eng gezogen (oben Ziff. 1.1.2). Um tatsächlich eine Verbesserung des Verhältnisses zwischen dem Völker- und dem Landesrecht zu erzielen, ist auch zu prüfen, ob Volksinitiativen gegen die nicht zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts verstossen (sog. übriges Völkerrecht). Damit können generell in der Entstehungsphase einer Volksinitiative Normkonflikte erkannt und durch freiwillige Anpassungen am Initiativtext vermieden werden. Wichtig ist dies vor allem bei Initiativen, die gegen Völkerrecht verstossen, das – bei Annahme der Initiative – aus rechtlichen oder politischen Gründen kaum gekündigt werden kann. Der Entscheid, ob eine Anpassung vorgenommen wird, liegt stets beim Initiativkomitee.

Zum Massstab für die materielle Vorprüfung werden grundsätzlich nur völkerrechtliche Verträge herangezogen, die im Prüfungszeitpunkt in Kraft stehen. Nicht zum Prüfungsgegenstand gehören demnach Staatsverträge, die zwar unterzeichnet und – soweit gemäss Artikel 166 Absatz 2 BV erforderlich – von der Bundesversammlung genehmigt, aber noch nicht ratifiziert sind. Eine gewisse Zeit verstreicht in der Regel auch zwischen der Ratifikation und dem Inkrafttreten. Denn viele Staatsverträge treten erst in Kraft, wenn alle oder eine gewisse Mindestzahl von Staaten die Ratifikation hinterlegt haben. Oft tritt der Staatsvertrag auch erst nach Ablauf einer bestimmten Frist nach der letzten Ratifikation in Kraft. Durch die Ratifikation eines Vertrags erklärt die Schweiz ihre Zustimmung, durch den Vertrag gebunden sein zu wollen. Dessen formelles Inkrafttreten steht bevor und geschieht ohne ihr weiteres Zutun; die Schweiz hat sich endgültig damit einverstanden erklärt. Deshalb sollen solche von der Schweiz ratifizierten aber noch nicht in Kraft stehenden völkerrechtlichen Verträge bei der materiellen Vorprüfung ebenfalls berücksichtigt werden.

Das internationale Recht kennt Bestimmungen – insbesondere Resolutionen der UNO-Generalversammlung –, die sich durch eine relative bzw. «weiche» Verbindlichkeit auszeichnen. Die Lehre bezeichnet solche Normen als «Soft Law».³⁶ Zwar