Rapport explicatif

Objet de l’examen

L’objet de l’examen matériel préliminaire est la compatibilité de l’initiative avec les règles impératives et les règles non impératives pertinentes du droit international, mais aussi avec l’essence des droits fondamentaux si le constituant en fait un motif d’invalidité supplémentaire (voir ch. 1.2.6).

Si l’examen matériel préliminaire révèle un conflit avec les règles impératives du droit international, le comité d’initiative pourra adapter son texte ou bien renoncer à récolter des signatures pour une initiative appelée à être déclarée nulle par l’Assemblée fédérale. Le cercle des règles impératives du droit international est très étroit (voir ch. 1.1.2). Pour réellement améliorer la relation entre le droit international et le droit interne, il faut aussi examiner si l’initiative populaire ne viole pas le droit international non impératif, de façon à déceler dès la phase initiale du lancement de l’initiative populaire les potentiels de conflit de normes et à se donner les moyens de les éviter par une adaptation volontaire du texte. Cette précaution est particulièrement importante lorsque l’initiative est contraire à du droit international qui ne pourrait pas être dénoncé pour des raisons juridiques ou politiques. Mais c’est toujours le comité d’initiative qui décidera s’il entend adapter ou non son texte.

En principe, il s’agit de se référer aux traités internationaux qui sont en vigueur au moment de l’examen préliminaire. Ceux qui sont signés et éventuellement approuvés par l’Assemblée fédérale dans le cas de l’art. 166, al. 2, Cst., mais qui ne sont pas encore ratifiés, ne seront pas pris en compte. La question se pose par contre pour les traités qui sont ratifiés mais qui ne sont pas encore entrés en vigueur. Il est fréquent qu’un certain temps s’écoule entre ces deux étapes, car de nombreux traités ne déploient leurs effets que lorsqu’un certain nombre d’Etats signataires, voire tous, ont achevé le processus de ratification. Il arrive aussi qu’un certain délai soit prévu entre la dernière ratification et l’entrée en vigueur. En ratifiant le traité, la Suisse déclare sa volonté d’être liée par lui. Il entrera en vigueur formellement sans qu’elle ait à faire quoi que ce soit; elle s’est déclarée d’accord définitivement. C'est pourquoi il convient d'étendre l’examen matériel préliminaire aux traités ratifiés par la Suisse même s’ils ne sont pas encore entrés en vigueur.

Le droit international comprend aussi des dispositions – principalement les résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU – qui, bien que pourvues d’une certaine portée, n’ont pas un réel effet contraignant: on les désigne sous le nom de « soft law »³⁶. Bien que la jurisprudence s’y réfère souvent, parce qu’elle peut influer sur la genèse de nouvelles règles contraignantes du droit international³⁷, la soft law ne fait pas partie des sources du droit international. Elle sera donc exclue de l’examen matériel préliminaire.

On n’examinera pas non plus les autres conditions matérielles de la validité des initiatives populaires prévues par l’art. 139, al. 3, Cst.: l’unité de la forme et l’unité de la matière. En pratique, ces deux conditions n’ont jamais posé de problème notable³⁸. De plus, pour porter un jugement fiable sur l’unité de la matière, il faudrait demander le concours de l’office chargé du domaine concerné. L’examen en serait allongé et demanderait davantage de ressources. D’ailleurs, l’extension de l’examen